霍宪森

　　加强宪法实施和监督，开展合宪性审查，既是党的十九大报告和习近平在中央全面依法治国工作会议上的讲话中提出的明确要求，也是宪法的规定。推进合宪性审查必须要同进一步完善人民代表大会监督制度相适应和相互结合进行，积极稳妥地推进合宪性审查和依宪治国工作。

　　在现代中国，确立什么样的宪法监督和人大监督制度，是涉及国家政治体制命脉的大事，也是决定依法治国依宪治国事业成败的大事。

　　根据《中华人民共和国宪法》的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关。地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。《中华人民共和国宪法》同时规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《中华人民共和国宪法》也明确规定，一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督，努力为人民服务。全国人民代表大会及其常设机关人大常委会依法赋有行使国家修改宪法和监督宪法实施的职权以及依法赋有监督国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关和国家检察机关等同级国家权力机关工作的职权和职责。

　　《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》也已经由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月通过，自2007年1月施行。《人大常委会监督法》是为了保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会，通过依法听取审议工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等方式，对同级国家权力机关的公权力运行情况进行工作监督，依法行使监督职权，推进依法治国而根据《中华人民共和国宪法》制定的一部重要国家法律法规。

　　《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中明确规定，各级人民代表大会常务委员会，应当坚持在中国共产党的领导下，依据宪法和有关法律规定对同级其他国家权力机关的权力运行过程和履职情况实施工作监督，行使监督职权，促进国家机关依法行政，公正执法，依法公正行使其应由人民所赋予的那部分国家公权力。

　　由上可见，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定精神，我认为，人民代表大会及其人大常委会作为最高国家权力机关所应有的国家监督权，应该主要包括两个不同方面的监督职权职责和职能的内容。一是应由其依法独立行使的国家宪法实施监督权或合宪性审查权；二是应由其依法独立行使的对同级国家权力机关的公权力运行情况所实施的工作监督权。人民代表大会及其常委会作为法定最高国家权力机关，其对一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织所应依法实施的宪法监督权和对同级国家权力机关及其工作人员在履职过程中行使的国家公权力所实施的工作监督权，是国家宪法和法律赋予人民代表大会及其人大常委会所应有的国家最高层次的监督，是由国家宪法和法律赋予人民代表大会及其人大常委会所应有的重要职权。人民代表大会监督制度和监督体制也是党和国家监督体系中的一个及其重要的组成部分。

　　同时，党的十八大以来，习近平总书记和党中央对如何进一步加强人大监督工作，健全宪法监督制度这一问题也给予了特别重视，并提出了明确的要求。2012年习近平总书记在纪念宪法实施三十周年大会上讲话中明确提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关，“要健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为，地方人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行”。2014年党的十八届四中全会进一步提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。党的十九大报告中也首次明确提出了要 “加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。 这都为我们遵循宪法体制和习近平总书记关于“十一个坚持”的法治思想，加强人民代表大会及其人大常委会依法应有的宪法监督和工作监督提供了重要依据。

　　所以，设计建立现代中国依法治权依法治官依法治国的具体的党和国家监督体系和法治体制时，必须认真考虑关于如何要坚持充分发挥各级人民代表大会及其常委会作为法定最高国家权力机关在当代中国依法治权依法治官依法治国中所应有的的重要监督主体地位和职能作用的问题。

　　要坚持充分发挥各级人民代表大会及其人大常委会机关对当代中国依法治权依法治官依法治国工作中所应有的的监督主体地位和职能作用，必须紧密围绕上述其所应依法行使的包括以下两个不同方面的监督职权职责和职能的内容来进行科学的设计思考。

　　1、关于如何确保切实坚持充分发挥好人民代表大会及其人大常委会所应有的依法独立行使的国家宪法实施监督权或合宪性审查权的主体职能和作用问题。

　　我认为，要确保切实坚持充分发挥好人民代表大会及其人大常委会所应有的依法独立行使的国家宪法实施监督权或合宪性审查权的主体职能和作用，应该并必须注意重点做好以下两个方面的工作。

　　一是就其人民代表大会及人大常委会监督对象的确定范围来看，应该主要定位于既应包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的包括：一是应由中国共产党机关行使的国家政治领导权和执政权；二是应由人民代表大会及其常务委员会机关行使的国家立法权和宪法监督权；三是应由人民政府或行政机关行使的国家行政管理权；四是应由人民法院机关行使的国家审判权；五是应由人民检察院机关行使的国家检察权；六是应由纪检监察机关行使的国家监察权；七是应由中国人民政治协商机关行使的国家政治协商与民主监督权；八是应由军事机关行使的国家军事管理权等共有八个方面的国家公权力和公权力机关。同时还应包括现有其他包括民主党派机关、工商业联合会机关和参照《中华人民共和国公务员法》管理机关等在内的包括：一是民主党派机关和工商业联合会机关的公务员依法行使的公权力，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理机关的人员依法行使的公权力；二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员依法行使的公权力；三是国有企业管理组织从事公务的人员依法行使的公权力；四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位管理组织中从事管理的人员依法行使的公权力；五是基层群众性自治组织中从事管理的人员依法行使的公权力；六是其他组织中依法履行公职的人员依法行使的公权力等其他六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使的公权力和公权力组织机构及其公职人员。这样才能有利于真正确保实现人民代表大会及其人大常委会对党和国家及社会内部一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等所有依法行使公权力的公权力组织和公职人员所应依法实施的宪法监督权都能实施强有力的宪法实施监督的全面覆盖，从而确保使党和国家及社会内部所有公权力组织及其公职人员的权力行使和运作，都能始终不偏离正确的宪法轨道，从而确保真正使所有公权力机关和官员公职人员都能做到依宪治国依法治国，切实防止和避免公权力违法任性滥用和官员公职人员违宪现象的发生。

　　二是就其人民代表大会及人大常委会监督内容和监督方式的确定来看，就应该主要定位于是要对现有八个国家公权力机关和现有另外六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使公权力的公权力组织机构所制定和颁布实施的所有规范性文件以及作出的决定、决议和行政命令等内容依法进行宪法实施的监督或合宪性审查。通过这种宪法实施监督和合宪性审查的监督方式，来确保较好实现人大宪法监督权和合宪性审查的最终目的和目标。

　　2、关于如何确保切实坚持充分发挥好人民代表大会及其人大常委会所应有的依法独立行使的对同级国家权力机关依法行使的国家公权力运行过程和履职情况进行工作监督的主体职能和作用问题。

　　我认为，要确保切实坚持充分发挥好人民代表大会及其人大常委会所应有的依法独立行使的对同级国家权力机关依法行使的国家公权力运行过程和履职情况进行工作监督的主体职能和作用，应该并必须注意重点做好以下两个方面的工作。

　　一是从当代中国的现实政治国情实际出发，就其人民代表大会及人大常委会监督对象的确定范围来看，应该定位于主要是由人民代表大会及其人大常委会负责直接监督包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的八个国家公权力和国家公权力机关及其公职人员。而现有其他包括民主党派机关等六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使公权力的公权力组织机构和公职人员，可以通过国家行政机关或其他党政组织机构负责对其公权力运行情况进行直接监督和制约。这样有利于更好地确保使人民代表大会和人大常委会能够依法集中对包括上述依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的八个国家公权力机关及其领导干部和公职人员行使国家公权力的情况进行直接的有效的全面覆盖的监督和制约。并通过严格监督和制约，促使依法行使国家公权力的所有党和国家机关及其领导干部和公职人员都能确保做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。都能确保做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

　　二是就人民代表大会及其常委会监督内容和监督方式的确定来看，应该主要定位于是由其负责通过依法听取和审议工作报告、组织执法情况检查、提出询问或质询、组织特定问题调查等方式，对包括依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的依法行使国家公权力的所有同级党和国家机关的公权力运行过程和履职情况进行工作监督，从而确保使人民代表大会及其人大常委会切实依法行使起本应由其行使的所有监督职权职能和职责。通过人民代表大会及其人大常委会机关采取这种监督方式和实施这种工作监督，才能有利于确保较好地实现其对同级国家权力机关及其领导干部行使和运用国家公权力的整个工作过程和履职情况进行全面监督和实施有效权力制约，才能确保达到使依法行使国家公权力的所有党和国家机关及其领导干部和公职人员都能确保切实做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究，都能确保切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，都能确保切实做到更好地代表人民通过科学用权，民主用权和依法用权来领导和管理国家和社会各项事务，从而确保使党和国家机关及其领导干部和公职人员都能不断强化和牢固树立全心全意为人民服务的思想观念，不断提高其治国理政的领导水平和管理水平。

　　总之，我认为，人民代表大会及其人大常委会机关作为最高国家监督权力机关和宪法监督的专责机关，在党和国家监督体系中处于极其重要的位置，在依法治国依宪治国中发挥着重要作用。人民代表大会及其人大常委会机关所应有的国家监督职权和职责，就在于由其负责通过合宪性审查等方式实现对党和国家及社会内部所有公权力组织及其官员干部和公职人员行使的公权力实施国家宪法监督的全覆盖，以及由其负责通过依法听取和审议工作报告、组织执法情况检查、提出询问或质询、组织特定问题调查等方式，实现对包括依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的依法代表人民行使国家公权力的所有同级党和国家公权力组织的公权力运行过程和履职情况进行工作监督的全覆盖。

　　这里需要特别指出的是，根据国家宪法和法律的有关规定精神，在当代中国国家和社会范围内，作为应该对国家和社会行使政治领导权的中国共产党机关和作为应该对国家和社会行使宪法监督权和工作监督权的人民代表大会及其常委会机关这两个法定国家公权力机关之间在宪法实施监督和执法工作监督中所体现出的关系，应该是实际具有着最高政治领导权主体和最高政治监督权主体之间的关系的。但要确保正确处理好这二者之间关系，确保他们各自都能依照其法定职责和程序正确行使职权，还需要遵循宪法体制进一步将这二者关系予以法治化，制度化，程序化和规范化。

　　只有这样才能有利于确保使人民代表大会及其人大常委会更好地适应新时代新形势和所面临的现实问题给人大监督工作提出的新的要求，进一步完善人民大表大会监督制度，创新人民代表大会监督方式，提升人民代表大会监督质量，从而确保更好地使党中央提出的全面推进依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家的重大决策部署，得到更好地全面贯彻落实。2020-12-31