张献忠、李宗辑
东西方古典城市的形成存在相同特性，即城市的政治属性远大于经济属性，换言之，国家是城市形成和发展的主导因素，这一特征在农业社会为主的传统中国尤为显著。长期以来，中国都是以农业立国，重农抑商是历代王朝的基本国策，城市的形成大多基于政治或军事因素，商业极不发达。但是，随着明中后期商品经济的发展，市场在城市成长中的作用日益增强，在江南地区甚至出现了很多完全基于经济因素而形成的商业市镇。即便是原初作为军事或政治中心的城市，其中市场因素也在不断增强，并由此出现了国家与市场的博弈。正是这种博弈，塑造了中国传统的城市结构。一方面，国家和市场在城市发展中交互作用；另一方面，不同的城市，或者是同一城市发展的不同阶段，国家和市场作用的大小又不尽相同。城市的成长是代表国家力量的行政体系与市场体系之间的合作与竞争。在城市发展中，如果国家和市场因素达到一种均衡状态，就能最大限度地促进城市的发展。天津城市的兴起和发展就很好地展现了国家与市场这两大因素间的互动。
对于城市发展的理解，经济学、人口学、社会学等学科均有各自内涵。日本学者山鹿诚次认为地理学意义上的“城市化”应涵纳四个方面：原有市街地的再组织与再开发，城市地域的扩大，城市关系圈的形成与变化，大城市地域的形成。天津在区域城市网络中的地位与功用并非一成不变，其发展离不开国家层面的协调和统一，最终在与周边城市的“共振关系”中得以跃升。本文以山鹿氏“城市化”理论为背景，从历史学视域出发，宏观阐释开埠前天津城市形成与发展过程中国家与市场间的复杂关系。另外，本文之所以选择开埠前这一时段，旨在探讨中国城市发展的内生性因素。
一、因“津”筑“城”：明代天津城市的形成与商业的发展
城市发展是一个动态演化过程，不同时期各种因素的相互作用促进了城市的发展。天津作为一个口岸和资源型城市，在现代交通发展前具有显著的垄断性。明朝迁都北京，天津成为重要的商品集散中心，其市场容量不断扩大，对周围的辐射能力也逐步增强，在中期已经由“基层集镇”蜕变为“中间市场”，更在国家的支持下向“中心市场”迈进。
(一)设官：从卫官到兵备
很长一段时期以来，天津因远离政治中心，经济落后，直至北宋时尚未形成规模性聚落。金朝领有中原，在今天的北京营建中都，因军事需要在天津三岔河口地区设直沽寨。元朝踵金之后于北京建大都，京师官府众多，“吏民游食者至不可算数”，勋贵官民均仰赖东南粮食。为方便补给，元朝开辟了完备的海路漕运体系：“通海道，漕运抵直沽，以达京城。”海道虽多次变迁，但均以直沽为终点，因而元廷升直沽寨为海津镇，为接运厅和临清万户府驻地；又在天津地区设三汊沽、富国等多个盐场。天津成为漕运的北方重要节点，又有盐业助力，为城市发展奠定了基础。元朝时期，今天津一带南北兵民杂居、滨海筑堡，渐有原始聚落：“兵民杂居久，一半解吴歌。海戍沙为堡，人家苇织帘。使催通漕米，兵捕入京盐。”明人亦言：“元统四海，东南贡赋集刘家港，由海道上直沽达燕都，舟车攸会，聚落始繁。”
明初，朝廷以南京为首都，天津作为北方边地未获大的发展。自永乐二年(1404)起，明廷在天津先后置天津、天津左、天津右三卫，并着手筑城，“以直沽海运舟舶往来之冲，宜设军卫，乃设天津卫于其上”。天津卫城(以下简称卫城)的营建成为城市发展的真正起点。明代卫所城依规制而言，大抵分为两类：“立于郡县，曰守御，无专城，附于郡县；立于边陲海濒，曰防御，有专城。”后者营建之初多因卫所“控制要害”，视卫城为防御体系的一部分，主要为容纳军队屯戍，突出军事职能，并不以经济或商贸为考量，天津即属此类。卫城据守三岔河口，在华北地理区位中占据险要位置：“东濒沧海、西麓太行、南枕滹沱、北背高河，当此圻甸之冲，真社稷之宝也。”
成祖迁都北京之前，每岁运粮70万石，“专以饷边”，直沽因居“海运舟舶往来之冲”而置三卫，虽因此具有了一定的市场基础，但都城尚未北迁，卫城明显促狭：“永乐初立卫、设官、建城郭，乃成畿南都会。时居其地者，不过勋戚、将弁、卒徒、贩负而已。”随着都城北迁且会通河疏浚，漕运粮量至386万石左右。卫城因据守漕运要津，其重要性陡增：“成祖迁都北平，百司庶府、卫士编氓一仰漕东南，于是漕议始重矣。”随着区位优势的上扬，天津发展为大型集散市场，永乐末年已是京杭运河北端“商贩往来之所聚”。弘治初，朝鲜漂流民崔溥返国途中路经卫城，盛赞此地“舟楫之利，通于天下”。
漕运及盐业的昌盛带动了天津商业的繁荣，体现了市场对城市发展的促动作用。但因卫城的军事属性，民风彪悍，加之没有行政建制，限制了卫城的进一步发展，因此清代天津文人郭师泰说：“吾乡于明为军卫，地东南百里之近即海，四方逐鱼盐者趋若鹜。故其俗尚勇力，竞货利，椎鲁不文。”另外，天津南北要冲的位置亦是双刃剑，凡亲王之国、官绅往来，“必经其地，供需百出，最不易辨(办)”。时人亦曾注意到卫所管理体制造成的诸多不便，如弘治年间的内阁大学士李东阳就曾指出：“卫既武置，无州县，承平之余，故习未改，则肆为强戾，讼狱繁起，越诉京师者殆无虚月；往来舟楫夫役之费不统于一，下上病之。”嘉靖年间的樊深也曾慨叹：“(天津)邦畿近地，上有供应之劳；南北要津，下有往来之扰。”
弘治三年(1490)，刑部侍郎白昂和御史邹鲁奏请在天津“添设整饬”：“本镇密迩京师，东濒大海，水陆要会，因无法司钤束，致奸盗窃发，百务废弛，添设整饬。”《明实录》对此也有记载：“刑部侍郎白昂言，天津之地水路咽喉，所系甚重，请增设宪职一员为兵备官。”明廷批准了白昂的奏请，于当年十一月“增设山东按察司副使一员”，并任命原陕西按察副使刘福为山东按察副使，整饬天津兵备。明孝宗在给刘福的敕谕中说：
天津三卫系畿内重地，东濒大海，北拱京师。因无上司钤束，以致奸盗窃发，军政废弛，地方骚扰不宁。今特命尔整饬彼处兵备，专在天津驻扎。自天津至德州止，沿河附近军卫有司衙门，悉听管辖。尔须不时往来巡历，操练兵马，修理城池，禁革奸弊。遇有盗贼生发，即督应捕官员率领军夫、民快、火甲相机扑捕，勿令滋蔓。巡司驿递衙门损坏，即与修理。兵夫吏役人等，时常点闸。河道淤浅，与巡河御史、工部管河官会议疏浚。运粮官民船只往来停泊，须令人防护，勿致劫害。一应军民词讼，应受理者即与问理。官员有犯，文职五品以下，听尔拿问；五品以上并军职，奏闻区处。
无论是从白昂等人的奏疏，还是从明孝宗的敕谕中都可以看出，整饬天津兵备的设立是因为原来卫所管理体制无法解决城市发展中出现的社会治安问题，相应地，其职责不仅包括监督和管辖天津地区的军政问题，而且还负责维护社会治安、处理民事诉讼以及对文职官员的监督等。另外，按察副使为正四品，品级与知府相同。以按察副使衔整饬天津兵备，加强对天津地方社会的治理，显然有利于天津城市的发展。事实上，刘福“受命以来，夙夜匪懈，创制立法，屡布大政”，其施政内容主要有十项：“修城池”“弭盗贼”“训师旅”“兴学校”“肃朝仪”“治河道”“定徭役”“通商贾”“立义塚”“恤民隐”。这些“大政”，涉及政治、军事、经济和社会事业，对天津商业的发展更是功不可没，“天津旧习，遇贸迁，或攘夺、或负偿，商旅不行。公至，律之以法。又增立市集十余处，各立小坊为标，每五日一交易于此。自是商贾辐辏，几如淮安”，所有这些都有力地促进了天津城市的发展。
随着商业繁荣和城市发展，天津亟须在行政建制上突破单一的军事建制，部分有远见的官员已认识到这一点。弘治五年(1492)，鸿胪寺右少卿李钅遂应诏言十二事，其中一事为“添州治”：“天津南至静海县百余里，北至通州二百余里，中间俱无有司衙门，事多废弛，乞开设一州于天津城内。”这应是最早明确建议在天津设立行政区，可惜未被朝廷接受。推至嘉靖四十三年(1564)，御史秦嘉楫奏时政四事，其一是天津治理问题，秦氏云：“天津卫止设武官而无文吏，事多隳废，宜于河间府添设通判一员，分署天津专理民事”，获朝廷采纳。
(二)庇市：“中间市场”的形成
扼守河漕和海漕的天津承担着一项重要且独特的功用——驳船：“海运漕粮，南省粮道径解通州，亦须在天津剥船。”卫城扼控三岔河口，北为潞河、南为卫河，二水汇于河口：“二水至城东北二百步许而合流，谓之三岔河，本名三汊口，亦名三汊沽。又东南出直沽注于海。”元代起，海路至三岔河口将海运遮洋船换以河运所用的浅船北行潞河：“(到直沽)因内河浅涩，就于直沽交卸。”明承元制，海运粮船抵河口，“以小船转运北京”。同样，卫河水深、潞河水浅，所用船只体量、吃水不同，京杭大运河也需在三岔河口换驳：“天津以北，水趋大海，故上流易淤，漕船有阻浅之患。为设红剥船以供转运，其来旧矣。”江南六府白粮运船亦需换驳：“江南民运白粮，聚于丁字沽。民呈户部更剥船八百。”天津转驳催生了特殊的消费群体——成千上万的水手、纤夫。元明清三代，“丁壮逐河漕之利”，倚运河为生者成千上万：“漕河全盛时，粮船之水手，河岸之纤夫，集镇之穷黎，藉此为衣食者，不啻数百万人。”天津因转运、驳船，存在大量运夫，夏秋间“帆樯络绎，水手如云”。嘉、道年间的漕运总督牟昌裕曾对天津港口运夫做了一番勾勒：“天津一县，向来以商贩东省粮石营生者每岁约船六百余只，每船往返各四五次或五六次不等。不但船户藉以养生，沿海贫民以搬运粮石生活者不下数万人。”所有这些都极大地促进了天津商业和服务业的持续兴盛。
天津成为华北乃至整个北方的重要集散市场并非一蹴而就，最终的市场汇集与整合还依托卫城并仰仗朝廷。彼时天津虽凭借换驳具有不可替代性，但是北方核心市场的地位并未确立，其中涉及商人的成本核算。商人除去各种正式赋税，还受地方陋规杂项盘剥，商人利润削减与寻觅新市场是并行的，所以天津在最终成为“中心市场”前，必然存在众多竞争对手。彼时，位于天津和京师间的河西务、张家湾和通州等均有与天津同级别的市场。河西务在明代为户部分司征税处，为“漕渠之咽喉”，“江南漕艘毕从此入”，因而“两涯旅店丛集，居积百货，为京东第一镇”。作为北京“东大门”的通州更是繁华无比，朝鲜使臣李安讷诗云：“帆樯蔽云日，车马隘康庄。渠转江南粟，市藏天下商。城门夜不闭，灯火烂星光。”华北地区其他城镇亦是如此。总之，在市场惯性尚未明晰前，“商人重利”的背景下市场选择仍在继续。
帝制时代，正常的市场秩序经常受到权力的钳制。天津兵备成为天津发展的关键所在：“兴利而除害者，惟赖一兵司而已。故兵司得人，则一方之人安；兵司非人，则一方之人危，其所系亦大矣。”弘治、正德年间，孝宗皇后张氏家人恃势豪夺，严重损害运河贸易，“下上运河，沮扰贸易”，甚至负责天津的地方武官也一度出自寿宁侯张鹤龄门下，这类势力对天津市场影响恶劣，市场离心力增加：“天津旧习，遇贸迁，或攘夺，或负偿，商旅不行。”刘福任天津兵备副使后，严惩不法之徒，增设“市集十余处”，维护本地市场优势，天津市场得以恢复。嘉靖年间，宦官仗势攘夺，干预地方经济，对于拥有大量“店租”的天津自然不会轻易放过，导致市场“不平其值，人皆散之”：“鱼盐蠃蛤，不贩天津而贩都会；絮帛粟稻，不之天津而之丰台；曲纸板木，不泊天津而泊河西务。阛阓之中，惟薪藁满车、酱盐满甔；彼贾者，性苦而图善保物，不以予人，彼安得不散！”天津兵备副使毛恺到任后明纲纪，去浮苛，“罢官价之夙弊，彼与时俯仰，此亦与时高下”。面对宦官的请托，毛氏毅然回绝，“中贵人不敢犯其所设施”。在毛恺的治理下，天津本地市场再次得以恢复：“一时鱼盐蠃蛤、絮帛粟稻、曲纸板木，复从都会、丰台、河西务至焉。”甚至出现了“商贾四集，路观目眩”的盛况。但权力对市场的抑制并非总能顺利解决，如正德末年太监张忠管理皇庄，“纵群小坐市牟利”，天津兵备副使胡文璧“取其徒治之”，反遭构陷下狱。由此可见，市场并非单纯商业和经济增长的自然结果，朝廷和官府常常扮演着重要角色。
天津兵备的设置在一定程度上破除了城市发展的体制性障碍，体现了国家与市场的正向互动，但是由于天津兵备不是正式的一级行政机构，因而不可能从根本上改变军事卫所体制，也就是说体现国家力量的卫城及卫所管理体制依然是阻碍天津城市发展的关键因素，仍然对商业的进一步繁荣以及城市社会力量的生长起着抑制作用。
二、依“市”营“港”：晚明外力冲击下区域市场的扩展
天津虽置天津兵备，但仍难以行事，来自各方的干预繁多，霍韬就曾对此慨叹：“往年得一人焉，极力斡旋，身自答应，土人号曰‘金带驿丞’，乃得保全升任；其余非左迁则罢去，故擢天津兵备多皱眉以行。”城市的发展不是匀速和线性的过程，而国家战略意图及其对城市所承载市场的空间布局和层级结构优化、整合是城市得以成长的关键契机。晚明东亚社会动荡，朝廷顺势而为对天津城市的形塑功不可没，并由此使其在华北城市网络中的序位和层次得以提升，一举成为京畿重镇。
(一)佑都：天津巡抚的设立
万历二十年(1592)壬辰倭乱爆发，日本侵占朝鲜，明廷出兵援助。议者担心“津门咽喉要地，倭乘汛扬帆则患首津门，津门被患则畿内恇扰”。万世德忧虑天津不守，漕运、战事和京师安定都受威胁，他说：“我朝北都燕，而远漕江南粟；又自京师达于辽阳，飞挽不继，边卒辄叫呶待哺。甚至凶荒，士卒相食。万一难守，密迩畿辅，倭寇之日，兼以虏骑乘间，何以御之？”经略宋应昌建议天津、山海关等关隘应“相度地势，设立将兵，分派信地，严加防御”。朝廷遂于葛沽营兵，增强守备。
万历二十五年(1597)，倭乱再炽，经略邢玠认为“各省之防似亦未急于朝鲜之累卵与夫登莱、旅顺、天津剥肤之灾也”，他向明廷建议：“于天津地方专设经理海防巡抚一员，选文武兼资、熟练海务者以充是任，给与专敕，凡天津、登莱、旅顺等处舟师、战艘、粮饷、运船，悉听总辖。”中央官员也赞同邢玠的看法，翰林院官李腾芳认为：“今日亟宜别设提督大臣一员，开府天津，使之管辖山东、直隶、浙江、闽广，专治水兵，昼夜讲求其法……外援邢玠，内护畿甸，此一奇也。”首辅赵志皋认为设衙门近天津，“以示特重根本，则南可以防中原，北可以壮神京，东障海岛，而山海、鸭绿等处声息易达，此实内防之最不可缺者”。内阁大学士张位、沈一贯也上疏附和。提议终获朝廷允可，以万世德为巡抚，“于天津开府，扼登莱、旅顺诸要地”。次年六月，汪应蛟巡抚天津。可能是担心新增天津巡抚对北直隶各巡抚职事掣肘，张位特别建言：“天津近便地方，特设海防巡抚一员、总兵一员。各给敕书，专治海上事务。”实际亦是如此，天津巡抚无陆上辖区，权职不张。万历二十六年(1598)，日本撤出朝鲜，次年裁天津巡抚。
万历末年，东北女真兴起，关外诸城逐渐陷落。辽东经略熊廷弼担忧“贼长驱入山海关，或由海道取天津及登、莱一带，此皆国家必受之患”。巡抚王在晋奏陈天津添设重臣：“握兵北卫神京，东捍旅顺，布置密而后可遏乘虚之寇，山、辽兵势亦相联络矣。”天启初，时论以为天津逼近畿辅，“水陆交冲，南北咽喉之地，饷道所出入，不可无重兵以镇之”。天启元年(1621)三月，后金攻占辽阳，京师告急，明廷再次置天津巡抚，自此常设。此次天津巡抚“统辖天津道，府所属州县营卫并沿海武清、宝坻、滦州、乐亭及附隶卫所，凡一切海防军务并地方官评、兵马、盗贼、保甲、城守事宜，俱听便宜行事”，权力之大由此可见。
经此改制，卫城内衙门林立。往年仅有兵备、饷司、同知各一员，游击二员，现衙署骤增：“新设督饷侍郎一员、巡抚一员、总兵一员、赞理户部主政一员、辽饷道一员、屯田通判一员。若营伍既成，之后又当添设将领数员。”河间府屯田同知卢观象更言：“天津年来增设督饷部院、海防抚院、赞理饷司、督饷道、监军道、屯田厅、兵粮厅、总府衙门，标、正、镇海五营，游击、中、千等官，不下百十员。”时任天津巡抚毕自严更是感叹：“天津先年一滨海小堡耳，近日遂屹然重镇矣。”
(二)惠商：“中心市场”的运行
卫城在晚明仍然以军事职能为主，毕自严云：“春秋往来之际，城中几于虚无人焉。”卫城狭隘，城内市场容纳力极其有限，但在城外形成了全国性市场。卫城北邻三岔河口，往来船艘在此停泊、换驳、补给，形成了天津卫城重要的附郭市镇——北关。中国传统城市商业区位于城墙之外的不在少数，江南市镇多因城池狭小且沿河，城内为政治区而城外为商业区，类似苏州阊门外和镇江西门外等；汉水下游的大量府、州、县城，其商业、手工业区也是居城墙之外。晚明时期，北关已是天津的重要市场：“津门商民多居东、北二关”。
天津的北方粮食集散市场地位早在隆庆、万历之际就已经形成。当时朝廷试行招商海运，便专门指定天津：“备示沿海地方，不拘军民人等，如有情愿将自己或收买杂粮用自己船只装载，自胶州海口起至天津粜卖者，许赴该道禀告，给与执照，赴天津粜卖。”随着战事紧张，天津顿成“万国转输之乡”。卫城西北沿河一带有大量杂粮店，“商贾贩粮百万，资运京、通，商民均便”。战争中粮草需求骤增，助力了本地市场繁荣，丁酉再乱期间“商贩甚多”。万历末年，天津军兵丛集、难民杂处，有些人认为“水陆通衢，目前可以随便贸易”。但是军队经商，扰乱正常商贸秩序，对天津原有市场产生不小冲击。天启二年(1622)，李邦华巡抚天津，为治理军兵民商，专设军市“以资贸易”，“不令辄离营伍，远商复业，民乃安堵”。
辽东陷落后商人认为军需减少，盈利下跌，遂削减供应，对边关战事影响恶劣：“顾辽左未失之先，则所用米豆甚伙，而商贩惟恐其不足。辽左既失之后，则所用米豆渐减，而商贩只觉其有余。”朝廷为解决此事，授予天津巡抚等官筹措米、豆和布匹的专权——“津门委官收买”。大豆最为急需，专理省直辽饷的钱士晋为招商运豆设“宽恤二法”：“有愿约本色豆者，每纳新豆八斗计算完一石；还官折色银者，每纳银四钱亦算完一石”。粮食方面，招徕各商，津门每年收集“重糈不下五六十万(石)”。布匹方面，以运往东江为例，每年由户部给银以四千五百两，“布以二万匹为额”。惠商政策促使全国商人云集卫城，竞趋重利：“津门一水之便，四通八达，自转饷事殷，而小贩抵津者络绎不绝；大商直以衙门惯熟，捏报远输，以恣其垄断、攫取之计。”不少奸商“插合糠粃以求赢余”，“以一名而诡数姓，或以一人而欠万千，偶遇雨淋便图蠲销”。彼时卫城外贸易空前兴盛：“凡空手而来者，朝借栖而暮挑贩，可无枵腹；而居者又喜于聚集贩卖之多，以踊贵市直高抬屋税。”
不唯如此，凭借东江镇运粮往来之便，天津还拓展海外贸易，与全球市场衔接。东江镇主将毛文龙以朝鲜皮岛为海中要冲开展转口贸易：“日市高丽、暹罗、日本诸货物以充军资，月十万计，尽以给军赡宾。”大量商人依天津至皮岛间的东江海运卖贩往来，“登、津商货往来如织，货至彼一从帅府挂号，平价咨鲜易粮，以充军实”。毛文龙对津商稳固战场的贡献予以肯定：“粮饷到，客商来，图有复辽之日。”
天津巡抚与其他北直隶巡抚职权不同，主要是基于军事考量，用以管理和协调军政，除地方治安外，鲜涉民政。但巡抚一职位高权重，尤其对本地区漕运、屯田和商贸的有效统筹和调剂，强化了卫城与周边地区的联结，对本地行政机制运行产生了巨大影响。巡抚的设立对维护天津市场繁荣、社会稳定乃至城市的进一步发展发挥了积极作用。有学者认为“城市化”是“从城市产生的影响在集落和地域的内部越来越显著的过程”，天津依靠国家力量在北方乃至全国市场中的地位都是至关紧要的。
三、凭“卫”设“府”：清代天津的政区调整
明中期之后，天津城早已不是一座简单的军事城池，成为北方重要的商业中心。但卫所管理体制已严重制约了天津市场的发展。清顺治至乾隆四朝不断借国家力量祛除各类臃滞，尤其是以设府置县为中心的行政区划改革进一步打破了天津发展的体制性障碍，大大推动了城市的发展。
(一)裁卫：州县行政区划的创设
易代之际，天津地区屡遭兵燹，加之清廷肆意圈占民地，民生凋敝：“自遭闯寇蹂躏，村落丘墟，又因地圈星散，水灾为祸，颗粒无收，所食树皮草籽，苟延残喘。”入关后，清廷仍以北京为京师。作为京师海上门户的天津除沿袭漕、盐功用外，不再用于海路“防虏”，而是成为连接清朝“根本之地”东北的重要枢纽，事权更重：“天津地当少海西隈，莱登、辽阳左右相望，向设有总兵营以为犄角……实为三方之中权。”又因天津临河靠海，方便农民军和盗匪囤聚往来，成为清廷在京畿地区控制的重点。
为整治“人心不安，盗贼蜂起”之乱象，顺治元年(1644)六月至十月短暂设天津总督驻守卫城，总督海运、漕河、海岛、天津等处地方军务兼理粮饷、盐课、兵饷。同年十月设立天津巡抚，驻卫城以便弹压。与此同时，承明制设立天津兵备道与其并行，亦在城内。顺治六年(1649)五月裁天津巡抚，天津兵备道职权增扩，辖“天津、河间府属州县并河间各营卫所”，领有“兵备，兼理马政、驿传、河道、盐法及仓库兵马钱粮事务”，其职守较之以前更加重要。
卫所管理体制在明中期渐成地方发展的滞碍，清初更成为国家的负担，礼科给事中孙光祀在其奏疏中说：“今卫所之军不足资捍御，其官徒糜俸禄，俱属赘员；其地不隶郡邑，豪强易于侵占，奸民易于诡冒。”随着全国卫所的行政化，天津卫的州县改制亦为大势所趋。所谓“分疆画界，必以赋税之数为衡，不以地之大小为准”，天津卫城辐射范围早已超越城池，更是凭借商贸造就了京畿财赋之区的显要地位。清代府州县治理难易以“冲繁疲难”为标，即“地当孔道曰冲，政务纷纭曰繁，赋多逋欠曰疲，民刁俗悍、命盗案多曰难”。四字兼有是“最要”，天津无疑四字俱全，清人薛柱斗说：“天津为卫，去神京二百余里，当南北往来之冲，京师岁食东南数百万之漕，悉道经于此；舟楫之所式临，商贾之所萃集，五方之民之所杂处，皇华使者之所衔命以出，贤士大夫之所报命而还者，亦必由于是。”陈弘谋更直言：“其地之烦且剧较他处为尤甚。”以卫所制度管理“冲繁疲难”的天津显然不合时宜，行政管理体制变革势在必行。
顺治以来多次裁并卫所、卫改州县、裁军为民，使卫所逐渐行政化，天津三卫亦不断变化。虽卫城驻有各级官吏，然终属卫所专城，依照“如卫所原有专城者，就令所辖州县佐贰官分守，若专城应留，止须一官以司城务”的要求，因漕运之责，清廷于顺治九年(1652)裁左、右二卫入天津卫，设天津卫守备，但事权渐无。雍正二年(1724)，为方便各级行政区划的管理，开启了全国范围内的卫所裁并工作：“今除边卫无州县可归，与漕运之卫所民军各有徭役，仍旧分隶外，其余内地所有卫所悉令归并州县。”雍正三年(1725)三月，清廷改天津卫为州，随即升直隶州。雍正八年(1730)十二月，署直隶总督唐执玉疏请设府置县：“天津直隶州系水陆通衢，漕盐聚泊，旗民混淆，一切巡察防捕及承办水师营各项军功，差繁事冗，请升州为府，附郭置天津县，专理地方事务。”雍正九年(1731)，清廷将天津升府，附郭设县，此后天津县城内“镇、道、府、县及长芦运使皆驻城内，余文武大小公所十有四”。天津县用原三卫土地通过“置换”“割补”等方式，最终在乾隆年间成为一个拥有闭合辖区的县级行政单位。天津由卫所这一军事组织变为一级行政单位，最终成为府衙所在地，彰显了其在京畿地区的重要地位，也破除了天津城市发展的体制性障碍。
(二)养民：港口型城市职能的巩固和提升
政区置废和调整，与地区经济的发展程度密不可分。天津在晚明逐步成为北方商贸集散地，为清代设府置县准备了条件。卫所管理体制与京畿行政区划格格不入，清初“理顺”天津各项职能，为城市的进一步发展提供了新的动力。
首先，规划港口。清初，天津承晚明商贸辉煌之余续，与山东登州府、江南云台山、浙江宁波府、福建漳州府、广东澳门并为重要海港，与域外贸易，“各通市舶，行贾外洋”。因郑成功等在东南沿海抗清，清廷多次颁布禁海令。顺治十三年(1656)六月，清廷敕谕天津、浙江等六地督抚，明确规定“相度形势，设法拦阻，或筑土坝，或树木栅，处处严防，不许片帆入口、一贼登岸”。这对天津打击极大，“国初海氛未靖，禁民捕采，民失资生之策，势难一朝居”。康熙年间展界后，天津未能获准贩卖外洋：“海禁既开，设关有四，江、浙、闽、粤，无不可通。”但天津仍是直隶唯一的商贸港口，直隶总督奏称：“(直隶)只有天津海口一处为海船往来贸易之所，货物较多。”天津贸易范围覆盖华北、西北、江浙、闽粤等省份，尤以闽粤为大宗：“海禁大开，闽粤两省商人来津贸易者日众，其时均乘红头船，遵海北来，春至冬返。”加上天津与清朝的“根本之地”一海相隔，形成了著名的“奉天海运”，东北粮谷经天津运往直隶、山东等地，双方互利互惠：“关外之民，以谷易银，益见饶裕；关内之民，以银易粟，得赖资生。”所有这些都巩固了天津作为北方商品集散地的地位。
其次，保护商贸。清廷派大量高级官员驻守卫城，保障了正常经贸秩序。总督骆养性到任后，“收集海舟，招抚土寇，安插流寓，惠通商贾”。八旗圈占耕地，旗民仗势欺人，成为本区治理之“难”。八旗私贩“大为盐政害”，致使商人“不敢将国课亏欠，年年借债上课，苦至极矣”。天津周边漕运驻军也经常滋扰商贸：“天津素称盗薮，旗丁、盐贩通行囊橐，白昼大都攫人而夺之金，吏莫敢诃问”。康熙初，御史余缙巡抚长芦盐政后整治旗民不法，“创为通融代销之法，以苏商困；弛肩挑负贩之禁，以苏民困”。总兵赵良栋履职期间申法制、立程约，严惩旗丁、打击盐贩，“张设耳目，穷治根柢，务在锄强暴，以惠孤弱”。另外，雍正年间，清廷为“守御海口以防鲸涛不测之变”，一度命满洲水师都统领兵三千在葛沽卢家嘴筑营。葛沽在晚明因海防首先驻军，此地“东去海，西去津门，大约各五十里。地既适中，而形复高敞”。选此处驻军，一方面是“三方中权”的战略需要，另一方面也有减少旗军对卫城商业滋扰之目的。卫城未驻旗军，也为天津后来发展提供了一定的便利。
最后，开拓街市。清初天津作为港口城市的发展仍受两方面阻碍。一方面，卫城军事职能仍旧凌驾于商业职能之上，卫城内未给商业发展腾挪出更多空间。顺治十二年(1655)，荷兰东印度公司使节前往北京途经天津，目睹卫城拥有高耸坚固的城墙，城墙上“布满了守望塔和防御工事”。康熙十三年(1674)，赵良栋因天津城楼内储火药，“令居民逼近城垣者，尽行拆毁，离城三丈改筑。又浚四面城濠，永禁填塞”。另一方面，卫城外无大量辖土，严重制约了市场空间的拓展。明代卫所“专城”外多无辖土：“卫所之设，原为疆域屏藩。旧制：建设州县境内，城隍而外，寸土皆民。”天津卫城亦不例外，直到雍正年间仍是如此，此时天津已改卫为州，但因辖土窎远，征解粮赋、审理狱讼、缉逃捕盗、传发公文、应差夫役和修整城池等职责无法顺利进行。莽鹄立在奏疏中亦曾谈及天津对周边地区无统属权的尴尬和治理困境：“天津所管屯庄，俱在各州各县，远有三四百余里不等，津城附近反无统属。西门南门以外即为静海县地方；北门东门以外仅隔一河，又系武清县地方。”
康熙《天津卫志》记载天津商贸区主要集中在城北、城西北沿河一带以及河东的狭窄区域，有固定店铺，也有定期市集。康熙四年(1665)，钞关由河西务移驻卫城河北，北关得到进一步拓展，《津门杂记》言：“征收水陆出入货物税银。每年秋令来往商贩云集，出入货物为数更多。”至雍正初，仅北关单街的市廛商民“不啻数万”。天津在雍正、乾隆年间多次归并、置换后拥有城池周边土地，使日后市场在城外扩张成为可能。道光后，北门外两侧、东门外均为“市店丛集之区”，北门外卫河以北和三岔河口以北亦是“店肆之繁”。羊城旧客所著《津门纪略》详细罗列了这些店铺的位置和名称。20世纪初，天津城墙拆除使得“旧时村庄今与城市相联”，使城市发展冲破了城墙的束缚。
天津设县置府顺应了区域内商业发展的需要，背后是国家迎合市场发展的顺势而为。卫城正式变成地方行政中心，成为兼具商业和行政中心功能的综合性城市，其人口的积聚效应迅速增强。各方面的调整使天津在嘉、道年间达到开埠前的一个发展高峰：“自国朝定鼎以来，海宇永庆升平，居民渐臻繁茂，而远方来贸易者云集其间，至今称极盛焉。”天津的繁盛是市场发展的结果，但也离不开国家的支持，故陈弘谋道：“自故明设卫，止修武备而生齿未繁，文教未兴。今者，海宇宁谧，民俗敦庞，人才蔚起，声明文物之盛，迥殊前代。非国家休养生息，涵濡百年之久，其何能若是？”
结 语
城市的形成和发展是国家、市场与社会三种力量综合作用的结果。在早期城市的形成过程中，国家意志往往起着关键作用，天津城市的形成就是国家意志的体现。众所周知，天津三卫的建立是天津城市发展的起点，而这完全是国家力量主导的结果。天津城市形成后，因其“畿辅门庭”和漕运枢纽的地位，商业获得了很大发展，市场成为城市发展的重要驱动因素，但由于天津仍然属于军事城镇，没有行政建制，从而制约了城市的进一步发展。另外，权力渗入市场以及社会治安问题也限制了市场及城市的进一步发展。兵备和巡抚等的设置可以看作是国家因商业发展的需要而进行的自我调适，这种调适虽然在一定程度上促进了天津城市的发展，但并不能从根本上破除城市发展的制度性障碍。清朝在全国的统治地位确立后，逐步将天津卫所行政化，最终以“县”取而代之，顺应了商业发展的需要。
军事城镇的性质及其管理机制一方面不利于市场力量的成长，另一方面也不利于居民对其所在城市的社会认同。对于前者而言，国家在与市场博弈的同时也在不断进行自我调适，从而在一定程度上克服了军事管理体制对市场的抑制作用；对于后者，城市的社会认同问题却很难得到有效解决。由于卫城周边的土地和百姓大都为各州县所统属，天津卫无权管辖，这就给社会治理带来了很大的困境，最重要的是由于只有军卫而无行政建制，“其俗尚勇力而椎鲁不文”，移居天津者大都是“逐鱼盐之利”的商贩和以漕运服务为生的苦力阶层、手工业者，他们中很大一部分都游走于天津和故乡，处于“飘浮”状态，富商大贾和文人雅士更是鲜有常年定居天津者。在这种情况下，天津的市民都是“原子”式的，“社会性”非常弱，他们普遍缺乏对所生活城市的认同感。没有文化积淀，缺乏社会性和认同感的城市实际上是无根之城，其对周围的辐射和带动作用也极其有限。但是，清代设府置县并对行政管辖范围进行相应调整后，天津开始成为地方行政中心，由此成为兼具商业和行政中心功能的综合性城市，天津城市发展的制度性瓶颈终被打破，其人口的积聚效应开始增强，很多富商与文人也开始常年寓居甚至入籍天津，很多入京出京的文人雅士也都将天津作为客居之地，所有这些都使天津具有了浓厚的文化氛围。
由上可见，城市的发展除了国家和市场的纬度外，还有社会的纬度。国家如果能够顺应市场的力量，就会极大地促进城在京津冀协同发展的战略中，当下对天津的定位尚未得到与其自身地位相适应的重视。换言之，在京津冀协同发展这一事关北方乃至整个中国发展的战略规划中，国家力量与市场力量的相对均衡至关重要，应当汲取历史的经验和教训，尽量使国家力量顺应市场发展的需求，顺应城市发展的规律，唯此才能最大限度地发挥大城市对区域发展的带动作用！
注： 本文刊发于《史学集刊》2021年第4期，刊发时有改动，如引用请以刊发版为准！