霍宪森
实行全面依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家，是新时代中国共产党领导中国人民治理国家的一个基本方略。实行依法执政，依宪执政，推进党的领导法治化，是新时代中国共产党作为中国长期执政的执政党，改进和完善党的执政方式所要力求实现的一个基本执政方式和领导方式。这也是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全党和全国全国人民提出的关于推进新时代中国特色社会主义现代化建设所要必须完成的两个重大政治任务。为此，围绕如何实现依法治国、依宪治国，依法执政、依宪执政等有关问题，我国学术理论研究者以各种方式从政治学、法学等多学科多方面的视角直接或间接地进行了此项重大理论的学术探讨和研究思考，并在很多问题上都已日渐达成共识，取得了一系列显著的有益理论研究成果。
我认为，在诸多问题的研究探索中，有关对中国共产党组织内部作为各级党的代表大会常设领导机构的各级党的委员会（以下统称党委）机关所实际具有着的党内外双重身份和党委决策权所实际具有着的党内外二元属性的权力性质特点，以及对各级党委机关和党委决策权所应有的党内外双重规范方式和规范机制等有关问题的理论思考和学术研讨也应该是作为其中一个基础性的因而也是实际具有着关键作用的一个重要环节，但却是至今又少有论及的一个理论探讨的薄弱环节。因此，为了有利于理论研究的不断深入，现就中国共产党组织内部作为各级党的代表大会常设领导机构的各级党的委员会（以下统称党委）机关和党委决策权所应实际具有着的党内外双重身份和双重属性的性质特点，以及在对党委机关和党委决策权的规范方式上所应要相应通过党内党规和党外国法这两种不同性质和不同类型的党内外法律法规来加以双重规范问题，提出一点个人看法，与大家共同商榷。
一、什么是党委机关和党委决策权的二元属性
这里所说的党委机关，是广义上的一个概念，它是指中国共产党组织内部作为各级党的代表大会的常设领导机构的各级党的委员会机构。
这里所党委机关的二元属性，是就党委机关自身所实际具有着的党内外双重身份特点和双重性质而言，即是指党委机关自身既是一个执政党机关，同时又是一个国家机关，它是由执政党组织系统内部的一个执政党的机关和国家政权系统内部的一个国家机关二者相结合一体实现所形成的那样一种“合二为一融为一体”的混合政治权力机关的有机统一体，。
这里所说党委决策权的二元属性，是就党委决策权自身所实际具有着的党内外双重属性的权力性质特点而言，即是指党委决策权自身既是一个执政党内部的党内党务决策权，同时又是一个国家和社会内部的党外国务决策权，它是由对执政党组织系统内部公共事务的党内党务决策权和对国家与社会系统内部公共事务的党外国务决策权二者相结合一体实现所形成的那样一种“合二为一融为一体”的混合政治权力的有机统一体。
二、党委机关和党委决策权二元属性的形成过程和依据
根据中国共产党作为中国长期执政党和中国共产党领导中国人民所从事中国革命和中国特色社会主义建设实践的长期历史经验以及中国现实政治国情的实际状况，我认为，党委机关自身应该是实际具有着党内外双重身份和双重属性一体实现的那样一种“合二为一融为一体”的混合政治权力机关，同时，党委决策权自身也应该是实际具有着党内外双重身份和双重属性一体实现的那样一种“合二为一融为一体”的混合政治权力。
纵观中国共产党自1921年建立以来的整个发展历程，我们知道，作为中国共产党组织内部各级党的代表大会的一个常设领导机构的各级党的委员会机关和党委机关决策权二元属性的形成，是有着一个实际的历史发展过程的。
1942年抗日战争时期，在中国共产党所领导的抗日根据地内部，为了有利于加强党的领导，统一各抗日根据地党政军民的行动步调，使政治工作、群众工作、经济工作和军事工作紧密结合，集中各个方面的力量，共同完成抗日任务，我们党就决定在根据地内部采取和坚持实行了一项重要政策和制度，即各级党委的一元化领导和统一领导制度。1942年9月，中共中央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整组织间关系的决定》规定：“党是无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应当领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每一个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”同时规定党中央代表机关，如党的中央局、分局、以及各级党委为各地的最高领导机关、最高决策权机关和最高管理权机关，统一领导各地区的党政军民工作。同时要求凡是经由党委机关集体研究讨论作出的所有决策和决定，其他社会组织和各个方面都必须无条件的严格执行和予以认真贯彻落实。这就自然使党委机关的性质，已经不再单纯只是一个中国共产党组织内部的一个党的机关了，而是使它同时也自然成为了一个直接作为根据地内部对其公共事务进行直接决策和直接领导和直接管理的公共政治管理权力机构了。因而也就自然使党委机关实际具有着二元属性了。从中国的实际情况来看，党委机关的这种二元属性，不仅在新中国建立之前的抗日根据地和中央苏区内部，一直是这样，而且在1949年新中国建立之后，在中国共产党领导中国人民进行社会主义革命和社会主义建设时期，在新中国内部也一直始终是这样，一直始终是在我们国家和社会内部各种社会组织和各个方面中严格坚持实行各级党委的统一领导制度，规定和要求在国家和社会内部各种社会组织和各个方面中，都要以同级党委为其最高决策权机关和最高领导管理权机关。同时规定凡是经由党委机关集体研究讨论作出的所有决策和决定，其它任何一个国家机关和社会组织以及各个方面都必须无条件的严格执行和予以认真贯彻落实。
同时，对这种由中国共产党组织对党和国家及社会事务实行党委统一领导的集中决策和集中管理制度的必要性必然性科学性，我们中国共产党的第一代领导人毛泽东同志也曾多次作出过理论上的高度概括和阐述，并提出过明确要求。一是，1948年9月毛泽东同志在《关于健全党委制》的讲话中曾经明确指出：党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要领导制度。从中央局至地委、从前委至旅委以及军区军分区、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题（当然不是无关重要的小问题），均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。二是，1954年9月毛泽东同志在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议开幕词中还曾明确指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”。三是，1957年5月毛泽东同志在接见出席中国新民主主义青年团第三次全国代表大会全体代表时的讲话中又进一步强调指出：“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利“。
2012年党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，为避免党的领导可能弱化的风险、回应国家发展对党的领导的强烈需求，加强党的全面领导日渐成为我国政治生活的核心命题。中共十八届四中全会明确提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中共十九大对此作出重申，并在新修改的《中国共产党章程》中写入“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。并在此背景下，将坚持党的领导作为宪法修改应当遵循的基本原则之一，执政党关于加强党的全面领导的政治决断，构成了将“党的领导”写入宪法总纲的政治基础。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过宪法修正案，在宪法第1条第2款中增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的内容。此次宪法修正案将“党的领导”写入宪法总纲，这使得现行宪法中关于国体的表述更加充实而深刻；总纲中的“党的领导”条款重构了宪法上国体的构成要素，并为“党政一体”的机构改革提供了宪法基础。通过采取实行党政机构融合的党和国家机构改革，通过领导重新修订完善党章和宪法等有关党和国家法律法规制度等措施，特别是通过在2018年新修订的《宪法》总纲中又作出明确规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征。从而进一步确立了中国共产党领导机关作为国家领导机关的宪法地位，将中国共产党对国家的领导权形塑为一项宪定国家权力，并为中国共产党的领导权的行使提供了规则指引，从而进一步从领导体制和国家法律制度上巩固和强化了所谓党委一元化领导制度和党的全面领导制度。
通过上述简要历史回顾，我认为，从中国共产党创建根据地时期实行所谓党委一元化领导制度开始至今，随着党委一元化领导体制的实行和形成，就中国共产党组织内部的某些共产党员个人自身的身份和性质来说，他们已经不再只是单纯具有作为一个中国共产党组织内部的共产党员的身份特点了，而他们也必然会同时具有作为一个从事直接领导和组织管理其所在根据地或国家与社会内部公共事务的地方或国家领导干部和工作人员的身份了。因而也就自然使他们这些党员个人都实际具有了党内外两种不同性质和不同类型的的双重身份和双重属性了。同时就中国共产党组织内部的某些共产党员个人自身的权利或权力来说，他们已经不再只是单纯具有作为一个中国共产党组织内部的共产党员个人的党内党员权利或权力了，而其也必然会同时具有了作为一个从事直接领导和组织管理其所在根据地或国家与社会内部公共事务的地方或国家领导干部和工作人员的党外权力或权利了。因而也就自然使这些党员个人都实际具有了党内外两种不同性质和不同类型的的双重权利或权力了。再就作为中国共产党组织内部的一个领导机关的党委机关的身份和性质来说，它已经不再只是单纯具有作为执政党组织内部的一个执政党领导机关的党内身份特点了，而其也必然会同时具有了作为一个从事对其所在根据地内部或国家与社会内部公共事务进行直接决策、直接领导和直接管理的某个地方或国家的领导机关和公共政治管理权力机关的党外身份特点了。因而也就自然使党委机关都实际具有了党内外两种不同性质和不同类型的双重身份和双重属性了。同时就党委决策权的属性来看，它已经不再单纯只是执政党组织内部对其党内公共事务进行决策管理的一个党务决策权了，而它同时也自然成为了一个直接作为根据地内部和国家与社会内部对其公共事务进行直接决策、直接领导和直接管理的国务决策权了，因而也就自然形成使党委决策权实际具有着了党内外决策权力的二元属性了。
三、完善党委机关和党委决策权的党规和国法双重规范机制的意义和重点
1、完善党委机关和党委决策权党内外双重规范机制的重要意义
通过上述分析，我们已经知道，从中国共产党创建根据地时期在根据地内部实行所谓党委一元化领导制度开始至现在在我们国家内部实行所谓党的全面领导制度，随着党委一元化领导体制的实行和形成，就中国共产党组织内部包括各级党委领导班子成员在内的某些共产党员个人自身的身份和党员个人自身的权力或权利的性质，以及作为中国共产党组织内部一个领导机关的党委机关的身份和党委决策权的性质特点来看，都已经使它们自然实际具有着了上述两种不同性质和不同类型的的双重身份和双重属性了。
由于党委机关和党委决策权的双重身份特点和双重属性，分别属于不同性质和不同类型的权力结构体系，并且它们二者各自在党内外不同权力结构体系中的定位及其运作特点上也是存有很大差异的，党委机关虽然同一机构，同步履行党内外的两项决策职权，但两项职责在适用对象、适用情形、适用方式上也是有所区别的。所以，实质上应属于执政党权力的，则应必须根据执政党内部的党内法规规则运作，实质上应属于国家权力的，则应必须遵循国家的法律法规运行。
因此，我认为，正像对中国共产党组织内部包括各级党委领导班子成员在内的某些共产党员个人自身的权力或权利行为应该根据其所实际具有着的党内外不同身份和性质特点通过分别用相应的党内的党规党纪和党外的国法政纪来同时加以有效的双重规范一样，对作为中国共产党组织内部一个常设领导机关的各级党的委员会机关和党委决策权的权力运作行为也同样应该根据其所实际具有着的党内外两种不同身份和性质特点通过分别用相应的党内的党规党纪和党外的国法国规来同时加以有效的双重规范。
只有这样，才能有利于确保党中央提出的关于在新时代中国共产党的领导方式和执政方式上所要力求实行党的科学执政、民主执政、依法执政、依宪执政和推进党的领导法治化的执政方略和执政目标的要求得到更好的实现，才能有利于确保党中央所提出的关于在新时代中国国家治理方式上所要力求推进实行全面依法治国和依宪治国的治国方略和治国目标的要求得到更好的实现，才能有利于确保党中央所提出的关于在全面推进新时代中国特色社会主义现代化建设和中华民族复兴的伟大事业的各项奋斗目标得到更好的实现。
2、完善党委机关和党委决策权党内外双重规范机制的重点内容
关于如何来根据党委机关和党委决策权所实际具有着的党内外两种不同身份和性质特点分别同时将其纳入执政党系统内部和国家政权系统内部，相应探索建立和完善双重规范机制问题，从目前来看，我认为，在对党内法规制度规范机制的建设上，我国党建理论学术界在此学术理论研究上已经组织开展了一系列长期的比较深入的党内学术研究和理论探索，并相应取得了一系列有益的比较丰硕和成熟的党内理论研究成果；同时我国有关方面在对此党内制度和机制建设上，也已经组织探索建立和完善起了一系列针对性较强和比较有效和管用的党内法规制度和党内法规规范机制，并相应取得了很好的显著的党内规范的实际效果。所以，对怎样根据党委机关所实际具有着的党的机关身份和党委党务决策权的党内权力性质特点将其纳入中国共产党的组织系统内部，相应探索建立和完善党委机关和党委党务决策权的党内法规制度规范机制问题，应该说目前我们党已经有了一个比较深厚和坚实的基础，今后只是还需要在此基础上，根据实践中出现的新情况和新问题，对某些相关的党内法规制度和党内法规规范机制再进一步重点健全和完善。也可以通过进一步重点健全完善《党章》和探索建立专门的《关于中国共产党各级委员会机关党内决策工作条例》等党内法规制度方式，有针对性的将党委机关自身在党内权力结构体系中与其它各个党的机关特别是与各级党的代表大会机关之间的应有关系都予以作出更为具体的明确规定，同时将各级党委党内决策工作中的应有党内决策事项和职权职责范围（但对涉及党委机关作为国家机关身份所应有的法定职权职责等单纯国务职权的事项，在党内法规的规定上只能点到为止不宜过于具体，而应通过国家法律进行规范和调整）、党内决策运行程序和方式，执政党领导国务工作的重要方针政策等有关重要事项都应作出党内法规上的具体的规定，提出明确的具体要求，特别是就党领导国务工作这一问题，还应适时研究和制定一个专门的关于执政党领导国务工作的党内法规，既使得党领导国务工作的活动有党内法规的指引，又能够保障党的委员会依照国家法律的规定行使职权，但党内法规的规定，应当并必须要与有关国务决策工作的国家法律法规实现双向衔接，从而确保取得应有的更好效果。
同时，在对怎样根据党委机关所实际具有着的国家机关身份和党委国务决策权的国家权力性质特点将其纳入到国家权力机关的组织系统，相应探索建立和完善党委机关和党委国务决策权的党外国家法律法规制度和规范机制建设的问题上，我认为，就目前来看，我国政治学和法学理论学术界在此学术理论研究上至今还基本上处于一个空白状态，甚至在对党委机关所实际具有着的国家机关身份和党委国务决策权的国家权力性质的理解和认识上，很多党政领导同志和专家学者对此问题至今还仍然是认识比较模糊，理解尚欠清楚，因而也就难以对此真正形成共识了。因而导致至今也很少有人对此问题再专门进行比较深入的学术研究和理论探索，同时在对将其以国家权力机关的身份纳入到国家权力机关系统中来，相应探索建立和完善党委机关和党委国务决策权的党外国家法律法规制度规范机制建设上，目前也基本是一个空白点，还仍是一个十分薄弱因而亟需加强的重点环节。
因此，我认为，我国当前和今后一个时期亟需重点在对党委机关所实际具有着的国家机关的身份和党委国务决策权的国家权力属性的理解和认识上进一步深化并力求能够尽快达成共识，同时在对相应探索建立和完善党委机关和党委国务决策权的党外国家法律法规制度和规范机制建设上，由于2018年新修订的《宪法》总纲中已经明确规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征。这已经把党委机关和党委国务决策领导权纳入到了国家权力结构体系中，所以，我们已经便于并可以通过探索进一步修订完善《宪法》和建立专门的《关于中国共产党各级委员会机关国务决策工作法》等国家法律法规制度方式，将党委机关在国家权力结构体系中所应有的性质、工作机制和领导体制等事项作出具体规定，从而进一步确立各级党的委员会作为国家机构的宪法地位。同时将党委机关自身在国家权力结构体系中与其它各个国家机关特别是与各级人民代表大会及其人大常委会机关之间的应有关系都予以作出明确规定，将党委国务决策权的应有决策事项和职权职责范围（但对有关党委机关作为党的机关的身份特点所应有的党内党务职权等单纯党务事项不宜在国家法律中作出规定，而应通过党内法规进行规范和调整）、国务决策运行程序和方式等有关重要事项都作出《宪法》和国家法律上的具体规定，提出明确要求，从而确保尽快迈出实质性的步伐，并取得应有的良好效果。2022年4月8日
作者为中共山东省委党校退休教师
电子邮箱：[email protected]
微信号：13287728956
主要参考文献
1、《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，习近平 ，2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话，新华网。 .
2、《论坚持人民当家作主》一书，习近平，2021年中共中央党史和文献研究院编辑出版。
3、《论民主集中制的科学含义及其实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月10日中国政治学网政治学前沿栏目，同时半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》转发于纪念中国共产党建党90周年专栏。
4、《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》等党和国家有关法律法规。
5、《二元代表制是现代中国依宪治国依宪执政的现实路径和应有体制保障》，霍宪森，发表于2021年2月19日北大法律信息网法学在线栏目，并被收入北大法宝专题参考法学文献资料库。
6、《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，秦前红、刘怡达，《法学研究》2019年第六期。
7、《论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治》，刘怡达，《社会主义研究》2019年第1期 。
8、《党委立宪制是党外发展人民民主接受人民监督的重要体制保障形式》，霍宪森，发表于2022年1月21日博客中国网霍宪森专栏。