加入WTO与我国政府职能的战略性转变
陈继勇（湖北省社会科学院院长、教授、博导）
中国加入WTO以后，中国将严格地按WTO通行规则办事，进一步开放国内市场，给世界各国提供更多的投资和发展机会。中国加入WTO的过程，其实质就是中国经济进一步融入世界经济全球化的过程。“入世”后，我国的对外开放将进入一个新境界，对外开放的广度和深度将发生重大变化，主要表现为由目前有限范围和有限领域内的对外开放转变为全方位、多层次、宽领域的对外开放，由以试点为特征的政策主导下的对外开放转变为WTO法律框架下的可预见性的对外开放，由单方面为主的自我开放转变为与WTO成员之间的相互开放。由于WTO是一个成员方政府驱动型的、具有国际法人地位的权威性国际经济组织，其约束对象主要是成员方政府，所以，中国“入世”首先是政府“入世”，加入WTO将会对我国政府职能产生深远的影响。“入世”后我国政府如何接受并在国内实施WTO的法律规则，履行中国政府的承诺，这是“入世”后我国政府必须首先考虑的问题，而政府职能的战略性转变，是我国迎接WTO挑战的重要影响因素，也是我国切实履行加入WTO承诺的必要条件。
经过20多年的改革开放，我国政府职能转变已经取得了显著成绩。以间接手段为主的宏观调控体系框架基本建立，市场体系培育取得了重大进展，政府直接管理国有企业方式有了较大的改变，涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢，政府机构改革进一步深入，政府决策民主化有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。然而，根据WTO无歧视原则、可预见的和不断增长的市场准入条件原则、透明度原则、促进公平竞争和通过实现资源的有效配置促进经济增长原则等的要求，政府对市场干预必须适度，对市场监管要有力，对宏观经济调控要有效率，政府政策及行为要统一透明。所以，根据WTO对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。“入世”后实现我国政府职能的战略性转变，重点应放在以下几个方面。
要改革政府管理体制，明确界定政府职能，实现政府角色的准确定位。根据WTO无歧视原则、互惠和公平贸易原则和关税递减原则，各成员方应确保其贸易政策、法规、措施、程序等公平、公正、合理并无歧视地适用，所有的贸易伙伴都被平等地给予最惠国待遇和国民待遇，同时各成员方应通过相互削减关税和拆除非关税壁垒来提高市场准入水平，相互开放市场。这实质就是要求成员方政府一方面要促进公平制度的供给，维护本国国内市场公平有效的竞争环境，另一方面政府对经济干预必须适度，要求政府减少对市场经济行为，尤其是对微观经济活动的过渡干预，即使是对市场经济行为的干预，也主要是放在市场失灵的矫正方面。然而，我国政府的管理体制、政府职能和角色定位还不能很好地适应WTO的要求。主要是政府对企业的管理理念还没有完全转变，习惯于过去那种自上而下的“指挥式”行政管理，不能适应我国市场经济主体多元化、经济结构网络化和经济发展国际化的需要；政府公共服务职能还没有充分发挥，特别是对公平制度的供给还不充分，如目前还没有完整的公平竞争的法律体系，缺少《反垄断法》、《反补贴法》、《反倾销法》和《商业秘密保护法》等；在投资领域对非公有经济还有一些限制，不利于市场经济主体的公平竞争；政府行政垄断在某些领域依然存在，行政审批制度还较多；一些部门和地方政府出于部门利益、地方利益甚至长官意志，对企业进行不适当的行政干预，政府主管部门既当“运动员”，又当“裁判员”，政府角色“越位”和“错位”现象并存。所以，中国加入WTO后，为了迎接经济全球化的挑战，政府应进一步加强市场法规建设，推行国民待遇原则，完善我国竞争政策的法律体系，维护公平公正的市场秩序，为我国各种经济主体提供公平公正的国内竞争环境；通过政府管理体制和管理方式创新，弱化政府微观经济管理职能，强化政府宏观经济调控职能和社会职能，提高政府对公共产品的供给，加强政府公共服务意识；要进一步推进国有企业的改革，实现政企分开，减少政府行政垄断和过渡干预，特别是要清理并大幅度减少政府行政性审批，对保留下来的审批事项，要增加透明度和可预见性，彻底改变政府直接参与企业经济管理的方式，将不属于政府管的事情全部交给社会中介机构和市场去做。总之，在有所为和有所不为的基础上，明确界定政府职能，实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变，建立起适应WTO规则和社会主义市场经济要求的政府管理新体制，防止政府角色“越位”和“错位”现象的出现。
要规范政府行为，转变政府调控方式，提高行政效率，统一我国政策法规，增加透明度。WTO对成员方政府的一个根本性要求，就是政府必须在WTO法律框架下运作，政府行为要符合WTO规则的要求，政策法规要与WTO规则接轨，特别是根据WTO政策法规的全国统一和透明度原则，WTO要求成员方各自的贸易政策、法规、措施和程序等统一、公开、透明，各成员有义务接受WTO贸易评审机构的评审，并将自己的贸易政策及变动情况通告各成员方；同时，WTO还要求其成员将已承诺的内容作为自己已有约束的一部分，不经紧急情况和履行特别通知不得变动。这就要求我国政府加入WTO以后，政府行为必须符合WTO规范，要有较高的透明度和可预见性。然而，目前由于我国政府某些职能“缺位”导致了政府行为的弱化和不力。主要是现行的一些行政法规可能与WTO的规则不符，易出现无法可依的现象；由于地方保护主义和部门主义的阻碍，有法不依，执法不严时有出现，导致政策执行缺乏统一性和连续性；某些法律没有形成强有力的执法组织、合理的实施程序和精干的执法队伍，导致政府公共管理、服务和监督职能的弱化。所以，“入世”后，我国政府必须全面清理现行的法律、法规和政策，凡是违背WTO规则或与加入WTO所做承诺不相符的，都应进行修改和完善，以增强法律、法规和政策的统一性；要适应WTO规则的要求，建立应WTO其它成员提出咨询要求而对法律进行解释的规则、程序和机构，保持政府行为及经济政策具有较高的透明度、可预见性和稳定性；加强对政府行为的行政立法，规范行政权力，依法行政，从根本上避免政策行为的主观性和随意性；强化政府职能部门的执法力度，加强社会公众对政府行为的监督，确保政策的统一实施；加强政府对现代经济管理人才的培养，提高公务员的整体素质，提高政府决策的科学性、民主性和行政效率，全面提升政府的管理能力。
要进一步建立、健全宏观经济调控体系，强化政府对国民经济的宏观调控，确保中国“入世”后经济快速稳定发展。加入WTO只是为我国提供了一个更加开放、公平的国际竞争环境，也是我国按WTO规则进一步深化改革和扩大开放的开始，更好地分享经济全球化的利益，根本还在于我国国内经济的发展和国际竞争能力的提高。根据我国加入WTO的承诺，“入世”后，有些部门的开放只有5年左右的过渡期。我国在如此短的时间内要全面地与WTO规则接轨，就必须充分发挥政府在对外开放中的主导作用，加快经济体制的改革和经济结构的战略性调整的步伐，理顺各方面的关系，加强政府对经济的宏观调控，提高政府宏观经济调控的效率和效果，从而在市场开放的条件下保持宏观经济的稳定和市场化改革的有序进行。但是目前我国要素市场的培育还要进一步加强，政府宏观经济调控的手段和工具还比较单一，对宏观经济发展的预测、监控和预警体系还不完善，特别是对市场信号的甄别能力还不高。所以“入世”后，政府要努力塑造合格的市场主体，加快培养要素市场，积极发展市场中介组织，加大市场管理和社会监督力度，大力整顿市场经济秩序，建立统一开放、公平竞争、规范有序的中国市场体系；完善监管市场的各种经济指标体系，加强对市场经济信息的收集、整理和分析，提高对市场经济预测的精确度，提高政府对市场的监管能力，加大政府对市场行为的监管力度；理顺我国市场经济各种利益主体的关系，建立、健全政府的宏观经济调控政策体系，特别是要建立健全财政、金融政策体系和社会保障体系，完善各种经济调控手段，加强经济与社会可持续发展的协调，建立多渠道、多层次的社会利益协调机制，全面促进社会的稳步发展和进步。
要加强政府对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确保我国在对外开放过程中的经济安全。按“入世”的承诺，到2005年，我国把15%的平均关税水平降到10%以下，全部取消400种进口配额。所以中国国内市场与国际市场将进一步融合，国外产品的进入将会增加我国商品市场的竞争程度；随着对外投资领域的进一步拓宽，跨国公司将进一步扩大对我国的直接投资，而且跨国公司目前在我国直接投资呈现出战略性、长期性、系统性和全球性的特点，注重投资股权对等化和投资本地化，因此我国国内经济与国际经济联系纽带将进一步增强，内外经济联动机制将发生重大改变，国际经济对国内的影响将变得复杂且难以预测，国内经济发展的潜在风险将趋于增加；根据中国人民银行的公告，“入世”当年允许外国银行办理全部外币业务，“入世”后每年增加一定数量城市向外资银行开放人民币业务，5年后，允许外资银行办理城乡居民人民币业务，且不受地域限制，4年内允许外国非寿险公司向外国和中国客户提供所有企业和个人非寿险服务，对成立中外合资寿险公司的外资比例限定在50%以内，这些规定的实施将会改变中国金融体系的构成及管理，涉外金融活动管理的难度将会增加。所以，“入世”后政府当务之急应是了解、学习WTO知识，熟悉、掌握WTO游戏规则，同时为我国市企业提供指导和帮助，以减少进入国际市场的盲目性，学会运用WTO规则争取和保护自己应得利益，特别是要学会运用WTO争端解决机制来维护自己的权益；要进一步建立健全我国涉外经济法规体系，强化涉外法规的执行，并加大对涉外经济活动的监管力度，加强对涉外经济活动的引导，使其符合我国经济发展方向和目标；同时要建立我国经济安全指标体系，增强经济运行风险的预警能力，提高风险防范机制的运作效率，确保对外开放过程中我国经济发展的安全。
陈继勇（湖北省社会科学院院长、教授、博导）
中国加入WTO以后，中国将严格地按WTO通行规则办事，进一步开放国内市场，给世界各国提供更多的投资和发展机会。中国加入WTO的过程，其实质就是中国经济进一步融入世界经济全球化的过程。“入世”后，我国的对外开放将进入一个新境界，对外开放的广度和深度将发生重大变化，主要表现为由目前有限范围和有限领域内的对外开放转变为全方位、多层次、宽领域的对外开放，由以试点为特征的政策主导下的对外开放转变为WTO法律框架下的可预见性的对外开放，由单方面为主的自我开放转变为与WTO成员之间的相互开放。由于WTO是一个成员方政府驱动型的、具有国际法人地位的权威性国际经济组织，其约束对象主要是成员方政府，所以，中国“入世”首先是政府“入世”，加入WTO将会对我国政府职能产生深远的影响。“入世”后我国政府如何接受并在国内实施WTO的法律规则，履行中国政府的承诺，这是“入世”后我国政府必须首先考虑的问题，而政府职能的战略性转变，是我国迎接WTO挑战的重要影响因素，也是我国切实履行加入WTO承诺的必要条件。
经过20多年的改革开放，我国政府职能转变已经取得了显著成绩。以间接手段为主的宏观调控体系框架基本建立，市场体系培育取得了重大进展，政府直接管理国有企业方式有了较大的改变，涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢，政府机构改革进一步深入，政府决策民主化有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。然而，根据WTO无歧视原则、可预见的和不断增长的市场准入条件原则、透明度原则、促进公平竞争和通过实现资源的有效配置促进经济增长原则等的要求，政府对市场干预必须适度，对市场监管要有力，对宏观经济调控要有效率，政府政策及行为要统一透明。所以，根据WTO对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。“入世”后实现我国政府职能的战略性转变，重点应放在以下几个方面。
要改革政府管理体制，明确界定政府职能，实现政府角色的准确定位。根据WTO无歧视原则、互惠和公平贸易原则和关税递减原则，各成员方应确保其贸易政策、法规、措施、程序等公平、公正、合理并无歧视地适用，所有的贸易伙伴都被平等地给予最惠国待遇和国民待遇，同时各成员方应通过相互削减关税和拆除非关税壁垒来提高市场准入水平，相互开放市场。这实质就是要求成员方政府一方面要促进公平制度的供给，维护本国国内市场公平有效的竞争环境，另一方面政府对经济干预必须适度，要求政府减少对市场经济行为，尤其是对微观经济活动的过渡干预，即使是对市场经济行为的干预，也主要是放在市场失灵的矫正方面。然而，我国政府的管理体制、政府职能和角色定位还不能很好地适应WTO的要求。主要是政府对企业的管理理念还没有完全转变，习惯于过去那种自上而下的“指挥式”行政管理，不能适应我国市场经济主体多元化、经济结构网络化和经济发展国际化的需要；政府公共服务职能还没有充分发挥，特别是对公平制度的供给还不充分，如目前还没有完整的公平竞争的法律体系，缺少《反垄断法》、《反补贴法》、《反倾销法》和《商业秘密保护法》等；在投资领域对非公有经济还有一些限制，不利于市场经济主体的公平竞争；政府行政垄断在某些领域依然存在，行政审批制度还较多；一些部门和地方政府出于部门利益、地方利益甚至长官意志，对企业进行不适当的行政干预，政府主管部门既当“运动员”，又当“裁判员”，政府角色“越位”和“错位”现象并存。所以，中国加入WTO后，为了迎接经济全球化的挑战，政府应进一步加强市场法规建设，推行国民待遇原则，完善我国竞争政策的法律体系，维护公平公正的市场秩序，为我国各种经济主体提供公平公正的国内竞争环境；通过政府管理体制和管理方式创新，弱化政府微观经济管理职能，强化政府宏观经济调控职能和社会职能，提高政府对公共产品的供给，加强政府公共服务意识；要进一步推进国有企业的改革，实现政企分开，减少政府行政垄断和过渡干预，特别是要清理并大幅度减少政府行政性审批，对保留下来的审批事项，要增加透明度和可预见性，彻底改变政府直接参与企业经济管理的方式，将不属于政府管的事情全部交给社会中介机构和市场去做。总之，在有所为和有所不为的基础上，明确界定政府职能，实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变，建立起适应WTO规则和社会主义市场经济要求的政府管理新体制，防止政府角色“越位”和“错位”现象的出现。
要规范政府行为，转变政府调控方式，提高行政效率，统一我国政策法规，增加透明度。WTO对成员方政府的一个根本性要求，就是政府必须在WTO法律框架下运作，政府行为要符合WTO规则的要求，政策法规要与WTO规则接轨，特别是根据WTO政策法规的全国统一和透明度原则，WTO要求成员方各自的贸易政策、法规、措施和程序等统一、公开、透明，各成员有义务接受WTO贸易评审机构的评审，并将自己的贸易政策及变动情况通告各成员方；同时，WTO还要求其成员将已承诺的内容作为自己已有约束的一部分，不经紧急情况和履行特别通知不得变动。这就要求我国政府加入WTO以后，政府行为必须符合WTO规范，要有较高的透明度和可预见性。然而，目前由于我国政府某些职能“缺位”导致了政府行为的弱化和不力。主要是现行的一些行政法规可能与WTO的规则不符，易出现无法可依的现象；由于地方保护主义和部门主义的阻碍，有法不依，执法不严时有出现，导致政策执行缺乏统一性和连续性；某些法律没有形成强有力的执法组织、合理的实施程序和精干的执法队伍，导致政府公共管理、服务和监督职能的弱化。所以，“入世”后，我国政府必须全面清理现行的法律、法规和政策，凡是违背WTO规则或与加入WTO所做承诺不相符的，都应进行修改和完善，以增强法律、法规和政策的统一性；要适应WTO规则的要求，建立应WTO其它成员提出咨询要求而对法律进行解释的规则、程序和机构，保持政府行为及经济政策具有较高的透明度、可预见性和稳定性；加强对政府行为的行政立法，规范行政权力，依法行政，从根本上避免政策行为的主观性和随意性；强化政府职能部门的执法力度，加强社会公众对政府行为的监督，确保政策的统一实施；加强政府对现代经济管理人才的培养，提高公务员的整体素质，提高政府决策的科学性、民主性和行政效率，全面提升政府的管理能力。
要进一步建立、健全宏观经济调控体系，强化政府对国民经济的宏观调控，确保中国“入世”后经济快速稳定发展。加入WTO只是为我国提供了一个更加开放、公平的国际竞争环境，也是我国按WTO规则进一步深化改革和扩大开放的开始，更好地分享经济全球化的利益，根本还在于我国国内经济的发展和国际竞争能力的提高。根据我国加入WTO的承诺，“入世”后，有些部门的开放只有5年左右的过渡期。我国在如此短的时间内要全面地与WTO规则接轨，就必须充分发挥政府在对外开放中的主导作用，加快经济体制的改革和经济结构的战略性调整的步伐，理顺各方面的关系，加强政府对经济的宏观调控，提高政府宏观经济调控的效率和效果，从而在市场开放的条件下保持宏观经济的稳定和市场化改革的有序进行。但是目前我国要素市场的培育还要进一步加强，政府宏观经济调控的手段和工具还比较单一，对宏观经济发展的预测、监控和预警体系还不完善，特别是对市场信号的甄别能力还不高。所以“入世”后，政府要努力塑造合格的市场主体，加快培养要素市场，积极发展市场中介组织，加大市场管理和社会监督力度，大力整顿市场经济秩序，建立统一开放、公平竞争、规范有序的中国市场体系；完善监管市场的各种经济指标体系，加强对市场经济信息的收集、整理和分析，提高对市场经济预测的精确度，提高政府对市场的监管能力，加大政府对市场行为的监管力度；理顺我国市场经济各种利益主体的关系，建立、健全政府的宏观经济调控政策体系，特别是要建立健全财政、金融政策体系和社会保障体系，完善各种经济调控手段，加强经济与社会可持续发展的协调，建立多渠道、多层次的社会利益协调机制，全面促进社会的稳步发展和进步。
要加强政府对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确保我国在对外开放过程中的经济安全。按“入世”的承诺，到2005年，我国把15%的平均关税水平降到10%以下，全部取消400种进口配额。所以中国国内市场与国际市场将进一步融合，国外产品的进入将会增加我国商品市场的竞争程度；随着对外投资领域的进一步拓宽，跨国公司将进一步扩大对我国的直接投资，而且跨国公司目前在我国直接投资呈现出战略性、长期性、系统性和全球性的特点，注重投资股权对等化和投资本地化，因此我国国内经济与国际经济联系纽带将进一步增强，内外经济联动机制将发生重大改变，国际经济对国内的影响将变得复杂且难以预测，国内经济发展的潜在风险将趋于增加；根据中国人民银行的公告，“入世”当年允许外国银行办理全部外币业务，“入世”后每年增加一定数量城市向外资银行开放人民币业务，5年后，允许外资银行办理城乡居民人民币业务，且不受地域限制，4年内允许外国非寿险公司向外国和中国客户提供所有企业和个人非寿险服务，对成立中外合资寿险公司的外资比例限定在50%以内，这些规定的实施将会改变中国金融体系的构成及管理，涉外金融活动管理的难度将会增加。所以，“入世”后政府当务之急应是了解、学习WTO知识，熟悉、掌握WTO游戏规则，同时为我国市企业提供指导和帮助，以减少进入国际市场的盲目性，学会运用WTO规则争取和保护自己应得利益，特别是要学会运用WTO争端解决机制来维护自己的权益；要进一步建立健全我国涉外经济法规体系，强化涉外法规的执行，并加大对涉外经济活动的监管力度，加强对涉外经济活动的引导，使其符合我国经济发展方向和目标；同时要建立我国经济安全指标体系，增强经济运行风险的预警能力，提高风险防范机制的运作效率，确保对外开放过程中我国经济发展的安全。