论新时期党的“三农”政策及其战略内涵1
杨雪锋2
（三峡大学政法学院，湖北宜昌，443002）
内容摘要：面对新形势、新环境，中国的三农问题呈现出新变化。党的第四代领导集体头脑清醒，与时俱进，以十六大精神为指导，运用全新的执政理念，围绕农民增收这个中心问题，采取综合性举措，注重制度创新，全方位推进三农工作，形成鲜明的执政风格。这一系列政策紧扣时代发展的主题，抓住了全局中的关键环节，具有深远的战略内涵。
关键词：中国共产党，三农问题，背景，战略内涵
我党历来高度重视三农问题，并形成了较为成熟的实践经验和理论体系。进入21世纪，中国三农问题面临新的形势和更为复杂的发展环境，十六大为新时期解决三农问题指明了方向。党的第四代领导集体全面、深入地贯彻十六大关于三农问题的方针，与时俱进，务实创新，扎扎实实地抓好农村工作，形成了鲜明的特点。
一、新时期党的“三农”政策提出的时代背景
1、21世纪头20年是中华民族走向伟大复兴的战略机遇期。
2、人均GDP过1000美圆，总体达到小康水平。同时也是经济社会发展进入一个分水岭时期。
3、经济规模世界前六，经济总量居世界第三，财政能力大幅度提高，有能力进行工业反哺农业。
4、国际国内局势更为复杂。
5、社会主义市场经济初步建立，需要更多地关注公平问题。
6、长期忽视农村经济发展，农业尤其是粮食安全问题显露。
二、新时期党的“三农”思想及政策评介
（一）以全新的执政理念来指导三农工作
1、以科学发展观来统领统筹三农工作。十六大围绕“全面建设小康社会”这个主题，提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”[1] 第四代领导集体以十六大精神为指导，提出科学发展观，“按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针” [2]，紧紧围绕农民增收这个中心任务，全范围、多渠道地推进三农工作，想方设法尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。科学发展观强调以人为本、全面、协调和可持续发展。新的发展观体现出一个显著的特征，同时也预示着发展目标的重大转变，就是由“让一部分人、一部分地区先富起来”的思想转变为促进城乡协调发展，逐步实现共同富裕。正如日本的《经济界》评论说，中国新领导集体目前正在逐步调整“先富论”政策，消除城市与农村的差距，重视协调发展和福利，向“共同富裕论”转换。[3]
2、以亲民的执政观来对待农民问题。第四代领导集体最突出的执政风格就是以人为本，执政为民，心系农民。胡锦涛多次深情地告诉农民：“中央牵挂你们”；温家宝在他就任总理后的第一次记者招待会上就表示对“三农”问题的牵挂之情，给人印象极其深刻。给人印象尤深的是， 2003年春节大年三十胡锦涛在河北与张北山区农民一块包饺子过年；而温家宝则到河南农村看望农民，共度佳节。如果说，中央高层领导下基层访贫问苦，慰问灾民和直接帮助农民“讨工钱”等体现了亲民、爱民的执政理念，那么，了解民情并从宏观层面制订政策，惠及的就是亿万人的福祉，是执政为民的集中体现。温家宝总理说：知屋漏者在宇下，知政陋者在草野。“可见他是非常虚心、明智的，他对中国的所有问题都十分了解，有符合现代文明规范和市场经济规律的解决之道。”[4]这种亲民之风在“一号文件”中体现尤甚。海外媒体评论说：一号文件“闪耀人文关怀光芒”，是多年来政策含金量最高、“实招”最多的一个促进农民增收的文件。
3、以创新的世界观应对农村形势的变化。农民增收的空间已经非常狭窄，农村领域的简单改革已经结束。我们必须在建设全面小康社会和现代化的进程中彻底解决三农问题。胡锦涛指出，我国农业发展面临的环境和条件发生了很大变化，谋划农业发展，必须掌握和运用农业发展规律，根据新情况新问题，探索新思路新办法。（1）顺应形势，调整方略。中国入世后，在“三农”的发展战略转变上，关键是把握其参与市场竞争的制约因素，提升产品的科技与绿色含量，以产品品种多样化适应以“需”定“产”、以“需”调“供”，实施性质与形式上的转型，寻求刺激经济增长因素，促进以农为本的生产率的增长，培育、蓄积中国农业的国际竞争力。[5]（2）改变过去农村工作中“单打一”的做法，实现工作思路和工作方针的大转变。“一号文件”把农村经济工作的基本目标确定为“促进农民增收”，不仅仅是为了解决农民增收困难的现实矛盾，更重要的是反映了我们在农村工作基本思路上“以人为本”的最新转变。（3）明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展，跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限，将解决“三农”问题放在了整个社会经济发展的全局和优先位置来考虑。要彻底解决三农问题，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性和结构性矛盾，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。（4）适应形势发展的要求，提高进城务工农民的政治地位。“进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分。”{6}这种提法在党的文献中尚属首次。要在政策、法律和社会管理等各方面公平等待农民工，实现城乡劳动力市场一体化。
4、以正确的政绩观来处理农村工作。著名的农村问题专家陈锡文认为，当前，出现的城乡差距拉大、农村停滞不前的局面，“主要是片面的发展观所致，根源在于错误的政绩观”，因此，“关键不是政策问题，而是认识问题”。[7] 第四代领导集体深刻认识到忽视农村、农业的发展不利于整个社会的长期稳定和发展，通过对农民的剥夺换来的发展是畸形的、片面的发展，把“三个代表”思想落实在农村工作上，就是要求不能损害人民群众的利益来谋求发展，不能片面地追求GDP、产值、政绩，也不能用损害农村、农业、农民利益的办法来发展城市。各级政府应把人民生活水平的提高、社会福利的改善、收入分配的合理化、群众的利益得到维护和发展，特别是农民收入的提高和福利的改进，作为工作的主要目标。
（二）对三农问题的认识更清醒、更全面、更深刻、更具体
1、“三农”问题 重中之重。“三农”问题浮现于20世纪90年代中后期，随后引起党中央的高度关注。2001年3月，朱镕基在关于“十五”计划的报告中说：“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。”2002年11月，江泽民在中共十六大政治报告中又提出解决“三农”问题是全面建设小康社会的重大任务。第四代领导集体更是深怀忧农意识。2003年一年内，党中央、国务院两次召开中央农村工作会议。2003年1月在北京召开了中央农村工作会议，会议指出：全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。从而把解决“三农”提到一个前所未有的高度。随后于11月份召开的中央经济工作会议，又一次将解决“三农”问题置于2004年经济工作的重点。会议提出：“加强农业基础地位，高度重视并认真解决农业、农村和农民问题，是我们党三代中央领导集体以一贯之的战略思想，我们必须毫不动摇地坚持下去。”一号文件指出，“三农”问题，“不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。全党必须从贯彻“三个代表”重要思想，实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫感和主动性。”[8] 2003年3月6日，温家宝与参加两会的湖北代表团一起审议《政府工作报告》，温家宝引述“黄宗羲定律”的概念表明，中央高层对三农问题的认识确已经到了极其深刻的程度。
2、三农问题的严重性。今天“三农”问题的解决，则“要在买方市场、产业结构调整、环境保护、加入世界贸易组织等条件下进行，而且经过20年发展所遗留下的问题，更多地存在于经济落后地区和农村弱势群体，转移难度也更大。”[9] “应当清醒地看到，当前农业和农村发展中还存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。”[10]具体表现在如下几个方面：（1）农民收入增幅减缓。“全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。”[11]（2）农业不稳定，粮食安全问题显现。“农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给”。[12]（3）农村发展缓慢影响到这个现代化进程。没有农村的现代化，就没有中国的现代化；没有农民的小康，就没有这个中华民族的小康。农民收入长期上不去，不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现。
3、掌握新形势下农业发展规律，探索新思路。经过新中国建立后的50多年、特别是最近20多年来的探索，党在“三农”问题的认识上已经形成了科学的理论体系；在此基础上，又根据中国人口多、底子薄、经济发展不平衡、城市化水平低等特点，“形成了符合中国国情的“三农”发展思路，这就是农民非农化、农业产业化、农村城市化，至于如何以最低成本、最快速度来实现这个目标，则还需要进一步探索，还有不少问题有待解决。”[13]胡锦涛指出，要按照统筹城乡发展的要求，充分发挥城市对农村的辐射和带动作用，走城乡互动、工农互促的协调发展道路。要进一步深化农业和农村改革，健全农业社会化服务体系，加大对农业的投入，增强我国农业科技的创新能力、储备能力和转化能力，加快推进农业技术进步。要进一步加强以党组织为核心的农村基层组织建设，使农村基层组织真正成为贯彻落实中央关于解决好“三农”问题各项政策措施的坚实组织基础。
4、在工作思路上，做到内外抓、重点抓、综合抓。我党在农村工作方面的经验是：一靠政策，二靠技术，三靠投入。当前，解决三农问题已成为一项艰巨复杂而具有全局性的任务，因而，对策措施也应是综合性的。既抓粮食生产，又抓农村经济全面发展；既能从农业内部解决问题，又注意跳出农业来发展农业；综合考虑三农问题，如调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护；三农工作的重点是农民增收，围绕增收，要出台系列措施，如提高粮食综合生产能力、实施最严格的耕地保护制度、加紧实施粮食直补政策、落实减免农业税、保障进城就业农民的合法权利和增加农民工资性收入。
（三）在探索农村经济发展方面，措施综合，多管齐下，形成了多种渠道
对于如何解决三农问题，我党三代领导集体已探索出很多有效途径。由集约经营的单一途径到发展乡镇企业，产业结构调整，产业化经营，发展小城镇，税费改革等。新形势、新环境需要有新举措。既不能因循守旧，又不能囿于一域。“促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。”[14]
1、首先在观念上，树立“把利润留在农村，把利益让给农民”的意识。农业并非先天就是弱质产业。“农”并非天然地与“穷”联系在一起。从价值产生过程来看，由于计划经济形成的垄断部门利益格局以及长期以来城乡二元结构导致的利益剥夺，大量的高附加值的环节被转移到城市，利益把持在少数垄断部门手中，农村只是初级农产品加工地，农民获得的仅仅的活命钱。因此，要改变这种局面，就要破除歧视和偏见，就要打破垄断利益格局，建立农民利益保护、分配机制。首先在思路上要做到“不与农争利”[15]，还利于民；其次，在措施上，重要的是“健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系，”[16]“加大对龙头企业的扶持力度，构建生产、加工、销售有机结合的高效农业产业体系，并同农民建立合理的利益联结机制，给农民带来实惠。”[17]
2、促进农业产业化、农村经济社会化，设法延长农业产业链，让更多的资源配置到农村经济中。“鼓励工商企业投资发展农产品加工和营销，积极推进农业产业化经营，形成科研、生产、加工、销售一体化的产业链。深化农业科技推广体制和供销社改革，形成社会力量广泛参与的农业社会化服务体系。”[18]根据农业发展的规律，发挥工业反哺农业的作用，扶持、壮大农业产业，增强其市场竞争能力；政府和市场共同作用，引导资源流入农业产业和农村地区；发挥城市带动农村，第二、三、产业带动第一产业得作用，发展县域经济，在农村地区培育多种经济增长点。
3、实行税费改革，从源头上保证农民收益不缩水。“完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。”[19] 减负在于让农民休养生息，让农村经济恢复活力。税费改革不仅是农民减负的重要举措，也是深化农村综合改革的基础性工作。以税费改革为突破口，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革，是从体制上解决农村经济发展的活力问题。
4、加大农民的人力资本投入。人力资本价值是生产率的决定因素，人力资本要靠教育、培训、营养保健和自由迁徙才能得到保值增值。第四代领导集体深谙此道，频出高招。（1）“国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村”[20]。“农村基础教育是最为典型的公共产品，农村公共卫生服务是政府职能，解决农村教育、卫生等发展滞后问题，关键是要建立和完善基础教育和公共卫生等向农村转移支付的制度。”[21]（2）“建立健全农村劳动力的培训机制”[22]，把加强对农民工的技能培训纳入战略思考。由于我国农村社会事业发展滞后，大多数农民工没有受过好的科技文化教育和职业技术教育，在当前城镇就业人员越来越多地从生产第一线退出的情况下，进城的农民工短期内又很难成为熟练工种，如果不注意提高农民工的职业技能，不仅不利增加农民就业机会，提高农民收入，最终将严重影响到我国的产业竞争力。“城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障等纳入正常的财政预算。”[23]（3）改革现行的户籍、就业、社会保障等制度，保证农村人力资本的有序流动和合理配置。“胡温体制诞生后，在财政分配方面加强了对‘三农’的倾斜，具体政策有：实行税制改革；建立医疗制度，对率先实施的示范地区提供医疗补助金；在2007年之前，西部接受9年制义务教育的人口覆盖达到85%以上，成人文盲率在5%以下。” [24]
（四）注重制度创新，建立农业生产的激励机制和农民利益保护机制
有效的制度是经济长期增长的关键；合理的产权保护制度有助于提供长期激励。第四代领导集体充分认识到制度创新尤其是产权和激励机制对农业发展、对调动农民积极性的重要作用。在此方面，表现为以下几点：
1、强化土地产权主体权益保护，保证农民土地权利完整性。挤占耕地已成为当前各利益集团剥夺农民利益的新手段。保护农民土地权益关系到农村社会稳定、缓和干群关系、党和政府在基层的形象。因此要“完善农村土地制度，依法保障农民对土地承包经营的各项权利”[25]。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。“及时给予农民合理补偿。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。” “加快土地征用制度改革，提高补偿标准，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。”[26]
2、实现组织创新，增强农民自身利益的保护能力。为提高农民在市场竞争中的交易谈判能力、市场风险防范能力和自然风险的抵抗能力，建立各种专业合作组织尤为必要。因此，“农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能。支持农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农村专业合作组织。”[27]
3、调动种粮农民的积极性，建立对农业的支持保护体系。“完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入。”[28] “一号文件”对县及县以下金融机构支持农业作出硬性规定，明确了县及县以下金融机构支持农业的义务，要求其必须拿出一定比例用于该县农业和农村经济的发展。
4、增强粮食安全意识，确保农业稳定。无农不稳是我党长期农村工作得出成熟经验。在新的形势下，必须“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”，“加强粮食综合生产能力建设”。
5、加大对农村的转移支付力度，让农村在公共财政体制中受益。“完善扶贫开发机制。国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村。”[29]今年中央财政对‘三农’的特别拨款比前一年增长20%，达到近300亿元人民币。 今年将达到1500亿元以上。由于农业承受市场和大自然的双重风险，所以，保险公司一般都不愿意为农业承保，否则，理赔额太大，保险公司会损失惨重。因此，应当“探索建立政策性农业保险制度”[30]， 国家出台鼓励性、倾斜性的政策，帮助农民抵消风险的损失。
（五）重点解决农民增收问题，认识客观，政策手段更具体、更实在。
农民增收是“当前农业和农村工作的中心任务”[31]。解决农民增收问题，要有制度保证，要能持久作用，不能停留于一时一事。要“建立健全促进农民收入持续增长的长效机制”[32]。由于当前“我国农业发展又处在一个关键时期”，因此，要按照统筹城乡发展的要求，采取的政策措施要“更直接、更有力”[33]。一号文件是对这种思想的集中体现。参加中央农村工作会议的代表们认为，“一号文件的政策之多、力度之大相当少见，是多年来含金量最高的一个关于农业和农村政策的文件”。综观9大部分22条内容，具体政策达37条之多，触及到很多深层次问题，其中不乏创新和突破。
要解决农民增收问题，须对产生这个问题的根源有客观的认识。“现阶段农民增收困难，是农业和农村内外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下，促进农民增收必须有新思路。”[34]
在增收的措施方面，可以概括为减负、补贴、广就业几方面。这些政策具体、实在，有可操作性。十届人大二次会议政府报告提出取消农业特产税；“在5年内取消农业税”，每年降低1个百分点；将100亿元粮食补贴直接发放到农民手中。一号文件提出，将政策资源集中到粮食主产区，支持主产区进行粮食转化和加工。如加大农业基础设施建设，扶持龙头企业，加大资金投入力度，对种粮农户和使用农业机械的生产者补贴等。重视农民的工资性收入。为农民外出务工就业做好组织、指导和服务工作，清理和取消针对农民进城就业的各种歧视性规定和不合理收费，保障进城就业农民的合法权益，增加农民的工资性收入。
三、新时期党的“三农”政策的战略内涵
（一）政治意义
1、拉开新的发展模式的序幕，开启科学发展观的实践起点。
2、为建设和谐社会、建设社会主义新农村奠定良好的经济基础和社会基础。
3、在应对复杂的国际局势中掌握了主动权。
4、为下一步稳步推进政治体制改革创造协调的民意基础和政治支持。
（二）经济意义
1、经济增长模式的转变，最终依靠农业可持续以及产业结构的合理配置。
2、启动内需，减少过度以来出口的经济风险。
3、焕发农村经济活力，避免城市化进程中不必要的问题。
参考文献：
[1] 江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告.人民日报.2002年11月18日第一版）
[2] [6][8][10][11][12][14][18][23][33][34]中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见. 人民日报.2004年2月9日第一版
[3][24]中国：从“先富论”到“共富论”.参考消息.2004年6月10日第16版
[4]胡星斗.中央一号文件与“三农”变法.在中国林业大学、中国人民大学、天则研究所、万圣书园等地的发言综合而成http://www.xslx.com/htm/szrp/rdtw/2004-04-24-16756.htm
[5]韩孟.我国加入WTO后的“三农”战略转变.国家行政学院学报.2002（6））
[7]李永生. 陈锡文：解读中央农村工作会议精神.农民日报.2004年1月8日第一版
[9][13]武力、郑有贵: 解决“三农”问题之路——中国共产党“三农”思想与政策史,中国经济出版社，2004
[15]温铁军. “不与农争利”是根本思路.国际先驱导报.2003年12月29日第18版
[17][31][32]胡锦涛在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：牢固树立切实落实科学发展观，始终坚持农业基础地位不动摇.人民日报.2004年3月31日第一版）
[19][20][22][26][27] [28][29][30]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定.人民日报.2003年10月22日第一版
[21]韩俊.解决“三农”问题的重大战略——统筹城乡经济社会发展.人民日报.2003年2月20日