段拥军
一段时间以来，各类上访案件剧增，形成上访洪峰，由此引发的社会问题、矛盾愈来愈多，受到从学者到高层的强烈关注。于建嵘博士有关农民抗争与信访问题的调查，开了当代信访研究的先河。他提出的关于信访改革的观点，产生了广泛的反响，引起众多学者深入的思考。“学说连线”新近出版的网络专刊《中国信访制度改革谈》（前沿学刊第78期），汇集了数篇具有代表性的文字，读来印象深刻，这里也来撰文谈谈自己的看法。
信访洪峰的出现，信访矛盾的加剧，表现在信访部门，确与信访机构的办事效率、办案效果，应对上访事件的能力有关。但问题的根的不在信访部门，也不在信访体制及其功能。问题的根在于社会具体的政治经济体制。上访案件日趋增多是众多社会矛盾不能有效解决的产物，不是强化信访部门，完善信访体制可以解决的。也不是取消信访部门可以消除的。虽然提高信访部门的办事效率，强化信访部门的职权，完善信访部门的功能，或者干脆撤销信访机构，可以改变这一问题的表现形式、表现程度，但不会从根本上解决这一问题。正像身体发烧的“度数”及其表现，虽然与温度计的型号、功能、温度计反应的灵敏度有关，但发烧问题的根在于身体各部位的器质性病变，与温度计型号的选择，温度计的功能，温度计反应的灵敏度无关，即使改变了温度计的功能，甚至不要温度计，身体“发烧”的问题还会以其他的形式表现出来，甚至以更为严重的形式表现出来。
于建嵘博士提出从制度入手解决问题，通过加强法制解决问题的观点，确是解决信访危局的治本措施，应该成为信访改革的方向。如果司法机关能严格执行相关法律，将众多违法行为、侵犯公民权利的行为制止在萌芽状态，如果法院检察院拥有处理和判断案件的独立地位，受理案件与案件审理不受行政权力的干预；如果立法部门或民意代表机构——人大——拥有强有力的制约监督行政权力的能力与地位，实质上掌握着各级行政首长的授权、任免与政绩评价的权力，这些机构的正常运作，就可以及时反映群众呼声，敦促各级行政部门依法作为；有效监督权力部门及其人员依法用权，并对越权与滥用权力的行为及时予以干预；如此，许多社会矛盾就不会发展到成堆的地步，群众上访亦不会像今天这么多，更不会将大量的案件集中到中央政府一级。道理很简单：废除了落后于时代的弊病丛生的“收容遣送条例”，代之以富于时代感人情味的“流浪人员救助办法”，由此引发的侵犯公民人身权利的问题与矛盾，就会从根本上消除，由这些问题引致的上访事件就会大幅度减少。又比如，一段时间以来，侵占耕地和房屋拆迁引至的上访很多。其制度性的根源在于，土地名义上的集体所有，事实上的县长乡长村长“所有”。各级行政官员拥有集体土地的发包、买卖、收益分配等一切支配处分权，众多问题由此而生。如果我们将土地的承包权真正归于农民，像法律规定的那样30年不变，任何人不得侵犯，那么，显然必须改变行政权力可以任意支配农民承包土地的现实，把这种支配买卖的权力交由依法享有长期承包权的农民。使土地开发与土地使用权转让，由开发商或投资人在法律许可的范围内与农民平等协商、公平交易来解决；或者，将农民集体拥有的经济事务的决策权程序化规范化具体化，使土地的集体所有名副其实。果如此，这种由土地开发使用引发的社会矛盾就会从根本上减少。同样，如果在城市拆迁活动中，切实维护公民私有财产不受侵犯的宪法权力，令行政权力退出具体的拆迁活动，规定房屋拆迁活动一律由土地使用方与被拆迁户协商进行，政府居于政策制定、纠纷调解、维护拆迁户与开发商合法权利的地位，居于仲裁和监督双方履行国家法律法规的地位。做到了这一点，由房屋拆迁引发的社会矛盾也会大幅度减少。随着相关社会矛盾的减少，由占用耕地与房屋拆迁纠纷导致的信访热亦会大大降温。
说信访部门功能不确定，处理问题的方式不规范，此确为信访行业的一大现实。作为由古代的“登闻鼓”、“告御状”发展而来的新中国的信访制度，它的作用从一开始就是多方面的。人们诉诸信访的理由更是多种多样。信访既被看作是公民反映问题、提出合理化建议的渠道；也被看作是普通百姓申诉冤情、寻求权力干预和救济的手段，还被看作是人民群众对政府决策与施政行为提出批评、表明态度立场的手段。在行政权力占主导地位的政治体制下，尤其是在权力高度集中的一元化领导体制下，信访还是上级督促下级依法作为，提高工作效率，制约违法权力行为，解决重大政策与社会问题的重要途径。信访实际能起什么作用，主要取决于领导者的态度与价值观。如果领导者把信访看作是百姓态度、心声与社会热点的晴雨表，看作各级政府组织有效运转与否的表现，看作普遍性全局性问题出现的征兆，那么，他就可以从一封封普通的群众来信与一件件简单的上访案件中获得极富价值的启迪，举一反三，提出若干解决一般性问题的政策主张。其作用，可以从为市民解决一件生活小事，到制定一项影响千万人命运的国家政策。历史上看，李庆霖写给毛泽东反映知青生活困难的信，就曾改变了成千上万知青的生活条件与待遇；孙志刚案发生后，呼吁改革旧的收容遣送制度的网络上访，因受到中央高层的重视，仅仅几个月的时间，即废除了延续30多年给普通百姓带来诸多悲剧的旧法。新法的及时诞生，其作用和影响将会改变成千上万人的命运；而一封揭露赖昌星走私案的上访信，通过高层的干预，不仅对这一案件本身的处理，还对全国类似案件的预防查处，产生了多么大的影响啊！可以说，信访的作用，有时是不可估量的。当然，如果领导者不重视信访，视老百姓告状为刁民捣蛋、泼皮耍赖，让他不得，这样，信访不仅毫无正面作用，还会带来许多负面的影响。
当前，在立法、司法机构独立的权力地位尚未确立，行政权力主导一切的政治活动规则依旧的情况下，提出上访案件通过法制来解决，提出将现有信访部门的职责交由人大等相关机构履行，这不仅无助于信访危局的解决，而且会降低解决问题的效率，增加解决问题的难度。以现有人大的权力地位与影响力，反映到市长直属的政府信访部门解决问题，比反映到人大下属的信访部门解决问题，要方便快捷得多。换句话说，上访信息反馈到政府直接负责并承担一切后果的机构，其产生的作用与解决问题的力度，比反映到人大这样的咨询机构属下的部门，要大得多，效果好得多。况且，上访案件之所以发生，上访层次所有不断提高，乃是因为正常的制度性措施不能发挥作用，现有职能机构不能解决或认为不需要解决问题所至。更确切地说，许多上访案件的发生，就是一些事情，地方的行政、司法、立法等职能部门不愿管、不能管或未管好造成的；是事件发生地的行政当局、立法当局、司法当局不能解决、不愿解决或解决的不合理不合法所至。百姓上访是希望更高一级的权力部门对事情进行干预，使不合理的权力行为受到制约；使互相推诿、谁都不愿管的局面得以改观；使下级职能部门权力部门的错误态度错误做法得到纠正。现在提出将问题直接交由这些部门——人大、法院、检察院，由他们酌情自己处理，说了等于没有说。如果可以通过法院申诉自己的主张，维护自己的权利，可以通过人大、检察院、纪检监察部门的介入干预，使问题得到解决，人们还千里迢迢风餐露宿跑到省城京城告什么告！
对于上访的预防与上访问题的解决而言，信息与信息沟通不是问题的关键，在一些基层地方，比如县、市、乡，很多上访案件由来已久，上访者四处告状，早已使案情一体周知，各级信访部门、党群部门、地方一二把手，甚至好听“闲话”的老百姓，都对事情一清二楚。就是不能解决或认为不该解决，这才是造成上访层次的不断提高，最后达至最高层的主要原因。问题的关键在于权力的高度集中，缺乏功能性分权。不论是人大、法院、检察院，还是监察、审计、纪委，都缺乏独立的不受行政权力干预的法律地位，不能对事物做出独立自主的判断与处理，不能对行政权力实施必要的影响、干预与制约。使得强大而专断的行政权力在运行过程中发生异化，不仅不能反映公共权力委托者的利益要求，而且常常为了追求当权者的私利置公共权力设置的真正目的于不顾。在这样的现实条件下，即使各部门信息共享，即使各职能机构更快更及时的获得相关信息，又会对问题的解决产生什么作用呢？
从体制入手是解决众多社会问题社会矛盾，进而根本抑制上访洪峰的治本之策。这方面的道理前面已经说过。的确，仔细分析时下的上访案件，不少是与权力滥用、权力使用不受制约监督，当权者行为异化，该作为的不作为，不该作为的瞎作为有关。如果司法机构具有独立的权力地位，能够对不合法的权力行为实施有效的干预；如果从制度上赋予人大应有的权力地位，强化人大对行政官员监督、评价、任免的权力，强化人大民意代表者、选民意志体现者的地位，许多社会矛盾、许多侵犯公民权利的案件，就可以通过法制的途径，通过行政纠错的途径，通过不同功能的政治机构之间的互动得到解决。而不需要把希望寄托于最高行政长官的一句话、一个批条，寄托于青天大老爷拍案而起之类人治味很浓的东西。但是，由于制度性的改革涉及的方面和问题众多，尤其牵扯政治体制的改革，更有意识形态的障碍需要祛除。而且，制度变革系解决众多社会矛盾的关键这一理念尚未确立，人们更没有就制度变革的方向达成共识，加之立法程序上的限制，使得于博士提出的制度取向的变革，尚需时日，非三五年难以展开。
在制度性的治本措施没有采取之前，提高原有机构的效率，强化原有机构的功能，就成为应付当前信访危局不得不采取的措施。信访部门作为救济性机构，类似于消防和灭火组织。面对制度性缺陷导致的火情不断、山火时有发生、重大火灾事故频发的现实局面，确需加强设备、人员和行动能力，提高灭火效率；增加消防的覆盖面，及时发现火情；协调不同的消防机构，采取统一措施，有效灭火；不能因为制度性的改革措施对于火灾的发生，发生的频率，具有决定性的影响，就因此否定当下强化消防部门、提高消防效率与水平的重要性。尤其是当火情频发、火灾猖獗的特殊时期。所以就当前而言，撤销信访部门、统一信访机构的工作，恐怕要让位于强化信访部门、迎接上访高峰、有效疏导洪峰的工作。取消和弱化信访部门是今后改革的方向，强化与扩容则是时下的现实。前者虽然是解决上访危局的治本之策、釜底抽薪之举，无奈远水解不了近渴。后者虽为治标之策，但强化和完善信访部门，一、乃应对当前上访洪峰的当然要求，二，这一措施是对存在已久的系统的强化，容易做，见效快；三、它是火情不断、火灾事故频发，不得不先行强化消防部门的无奈之举。待到消除各类火灾隐患的制度性治本措施真正建立起来，并发挥作用，火灾报警愈来愈少，火灾事故基本杜绝之日，再撤除多余的消防部门，缩编过剩的消防队伍不迟。