美国尼克松中心2005年9月出版约翰斯·霍普金斯大学中国研究项目主任、前美中关系全国委员会主席戴维·兰普顿和尼克松中心副主任兼中国研究项目副主任特拉维斯·坦纳合写的一篇研究报告，题为《台湾的选举、直航与中国的令行禁止：对华盛顿、北京和台北的影响》，摘要如下：
本研究报告和研究成果
2004年，台湾举行了两次主要的选举。3月20日，民主进步党的陈水扁以极其微弱的多数票（1300万票当中的仅仅29518张的差额）当选连任中华民国总统，击败了两次竞选对手、反对党国民党的连战。而此次选举却由于发生一起奇特的枪击事件而有缺陷。当年12月11日，反对党联盟——即“泛蓝”，包括国民党、亲民党和新党——在立法机构中保持了多数地位，赢得225席当中的114席。
在由此产生的台湾政治景观中，陈水扁总统及其“泛绿”同胞们——由民进党和台湾团结联盟（台联党）组成——控制着行政机构，而“泛蓝”联盟则在立法院里占据多数。这一情况，加上最近实施的选举制度改革，与假如“泛绿”占上风，把持了立法和行政两个机构的情况相比，会带来更大的稳定感。这些选举的结果，加上2005年6月台湾通过的宪法和选举一揽子改革方案，会促使台湾出现两党制度，从而使两个主要政党的激励因素增加，以争取选民当中比较温和的中间力量。这些选举的另外一个效应就是延续了立法工作的僵局。这一僵局可能会限制陈水扁大大改变现状（就是破坏宪法改革的稳定性）的能力。然而，这一僵局不利的一面是，它很可能会造成次优的经济业绩和防务开支不足。
在2004年12月的立法院选举刚刚结束后的6个月期间发生的几项重大事件，影响了海峡两岸之间的关系，反映了上述的结果和趋势。第一，在2005年春节期间进行的自1949年以来两岸之间的首次空中直接旅行当中，6架中国民航客机和6架台湾客机进行了飞行。这一框架十分成功，因而双方的官员们都对利用它作为今后两岸间空中旅行的一个模式表示了兴趣。另外一项积极的姿态是，北京派遣两位官员到台湾参加了纪念台湾海峡交流基金会前会长辜振甫的活动。人们把促成1993年与汪道涵之间的历史性会谈的功劳归功于他。
正当双方之间改善现状的势头加强的时候，2005年3月14日，中国的全国人民代表大会通过了反分裂国家法，从而反映了北京早期的预测，即“泛绿”会赢得立法院选举。这项法律坚持，如果台湾宣布独立或者统一的前景变得“渺茫”，有权采取“非和平方式及其它必要措施”。反分裂法引起了华盛顿的反对，并迫使欧盟暂时推迟取消其有将近16年历史的对华武器禁运。有趣的是，反分裂法对台湾的影响看来却并不像许多人所预测的那样具有火药味。
“泛蓝”阵营把自己在立法院选举中的胜利和进入长期政治僵局的前景看作是机会，可以增强自己在党内的影响，向党内选民表明它要比“泛绿”更能够在两岸关系问题上取得进展。在其对立法院的多数派控制的激励下，“泛蓝”开始寻求在没有当选的台湾行政机构合作的情况下与中国共产党对话。
与此同时，胡锦涛于2005年3月担任了国家军事委员会主席，从而进一步巩固了他作为中国最高领导人的地位。北京认识到华盛顿愿意制约陈水扁，并承认统一是一个长期目标，因而认为台湾的选举结果和随后出现的政治僵局是可乘之机，可以用来与反对党领导层进行接触。这一动态因素，即北京和台湾反对党寻求开展对话，带来了台湾反对党领导人的三个代表团相继在2005年3月到5月的七周时间里访问中华人民共和国。
第一个访问的是国民党副主席江丙坤，他在大陆待了5天（3月28日至4月1日），访问的高潮是会见了台湾事务办公室主任陈云林。这次会晤的结果是达成了一项12点共识，涉及的问题从运输和农业贸易到保护在中国的台商都有。其次从4月27日到5月3日，国民党主席连战访问了南京、西安、上海和北京。他在北京会晤了中共总书记胡锦涛。这标志着60年来两党之间最高级别的政治交往。亲民党主席宋楚瑜是“泛蓝”阵营中于2005年5月访问北京和大陆其它地方的第三位领导人。访问期间，宋楚瑜的党与中共达成协议，即两党共同致力于恢复海峡两岸之间的对话，宣布台独不符合两岸任何一方的利益，保证要加强海峡两岸之间的经济与贸易关系。
自2004年12月的立法院选举以来，基本的动态状况一直是“泛蓝”采取主动行动，而民进党和陈水扁政府作出反应。
对北京的领导集团来说，接待来自台湾的这些代表团使之得以缓和反分裂国家法通过后它所受到的国际批评。这些访问还使胡锦涛领导集团获得了机会，以便让国内温和派放心，他能够以和平方式在统一问题上取得进展，同时宣传反分裂国家法。支持这项法律的有中国的比较强硬的分子，尤其是中国军方。虽然选举结果和以后的起到稳定作用的事态发展在大陆受到欢迎，但是中国无疑将继续努力“阻止”台北采取令人不安的主动行动。
华盛顿认为，包机飞行和“泛蓝”代表团访问大陆是朝着维持和平的、尽管也是动态的现状迈出的积极步伐，并鼓励朝着这一方向继续前进。与此同时，华盛顿希望，北京也会直接与陈水扁行政当局打交道。华盛顿阐明了切合实际的观点，即要想取得实际进展，就必须与台北进行政府的互动，而不仅仅是对一个并不控制行政机构的政党作出礼仪性的让步。
建议书
台北：
1） 制订一项全面的防务战略。陈水扁行政当局应当在决定和奉行一项适合于台湾的防务战略方面起带头作用。这项政策的关键要素应当是：a）花费足够的资源；b）集中力量采取比较简单的防御性措施，譬如加固设施；c）不要仅仅为了迎合华盛顿而采购尖端武器系统；d）要认识到，鉴于台湾与大陆之间不断增强的相互依赖性，所以仅仅采用军事手段是不能实现安全的——需要在海峡两岸之间的政治关系方面取得进展。
2） 在海峡两岸之间积极采取主动行动。台北应当采取开放态度，在海峡两岸之间积极采取新年包机等建设性的主动行动，并在连战和宋楚瑜2005年春季开创的主动行动基础上采取后续行动。一种积极的迹象是，台湾行政院院长谢长廷以建设性的口吻提到，台北愿意寻求在两岸共同打击犯罪方面与大陆合作，台北打算恢复促进货运包机直航的努力。如果在实施两岸之间切合实际的写作方面做出更多的努力，会起到维护地区稳定的作用。胡锦涛“两岸一中”的提法是要努力保持所谓的九二共识的精髓，但仍然为台北提供回旋的余地。台湾舆论要想支持恢复海峡两岸之间会谈的努力以及1992年以后时期中所发生的互动，则上述做法完全符合美国的利益，因而应当予以支持。
北京
1） 给予台湾与参加世界卫生组织相关的医疗和技术上的好处。（台湾并不一定必须成为该组织正式成员才能获得这些好处。）这样一来，北京就不会再向台湾人民发出造成伤害的信息，即它比较关心的是维持现状问题，而不是它名义上声称属于自己同胞的人们的福祉。
2） 不要再增加部署在中国东部沿海地区瞄准台湾的导弹的数量。国际社会和许多台湾居民会把这项举措看作是表示友好，同时仍然保持“威慑”。与在台湾的地面上炸出700个弹坑相比，能够炸出800个弹坑并不会取得威慑方面的任何更多的效果。这项战略的一种变体是北京单方宣布停止继续部署，并期望台北在武器采购问题上采取相应的克制。台湾人民现在仍然反对进行代价高昂的新的武器采购，因而乐于获得进一步的理由来避免在一场徒劳的军备竞赛方面耗费大量资金。
3） 不要再强调“一国两制”框架。已经十分明显的是，台湾岛内基本上没有人支持这项建议。实际上看来，北京认识到了这一点，因为在５月１７日的声明中、反分裂国家法、江丙坤的１２点共识、胡连联合公布、胡宋协议和胡锦涛2005年５月１２日提出“两岸一中”方案的讲话中，都没有提到这项建议。
4） 在促进文化和教育等非官方交流方面加强努力。一些有益的步骤可能包括提供奖学金，以使更多的台湾学生能够在中国的大学里就读，并鼓励地方官员之间的海峡两岸进一步的交流。此外，2005年春节的包机飞行应当成为永久性的两岸d 之间旅行的一个模式，也许首先还要扩大这项计划的范围，以便把货运包机包括在内。在厦门所见到的那种创新型的两岸互动（例如小三通）应当在中国全国范围采纳。
5） 为台湾提供机会，以便在2008年奥运会中扮演角色。可以请台湾开设一处场所，提供设施举办预赛等等。这一行动的政治家风范很可能会带来国际上对中国领导层的高度赞扬。
6） 与陈水扁行政当局接触。2005年上半年招待了三个“泛蓝”代表团，这是朝着海峡两岸之间实现对话采取的积极举措，但是如果企图故意绕开陈水扁政府，会使实现大规模交流的难度增大，并使台湾人民更加对北京“离心离德”，因为台湾的政府毕竟是台湾人民选出的。
华盛顿
１） 要找到一条途径，以减缓或扭转台湾海峡持续不断的军事化。要对北京强调，如果它在军事威慑努力方面显示出克制态度，美国会认为不大需要通过提供武器和加强与台湾之间的军事安排来作出反应。
２） 要继续认真地监督台湾岛内的宪法改革努力。努力改善治理是合理合法的；企图通过以涉及主权的方式单方改变宪法，则完全违背美国和台湾人民的利益。
３） 如果欧洲联盟取消针对中国的武器禁运，要鼓励欧盟领导层在武器转让问题上制订更加严格的出口管制措施，说服中国全面和坚持不懈地遵守联合国1991年《常规武器转让登记册》所作出的透明度规定。
４） 在美国对台湾海峡政策问题上在整个行政当局内部实施纪律。如能确保行政当局的所有机构都遵守处理海峡两岸之间关系的统一政策，会对台北和北京发出比较明确的信号，从而减少失算的可能性和误解的机会。
第一章
事态发展
概述
台湾海峡是世界上这样一个地方：由于第三方的行动使局势急转直下，两个核大国可能会在那里大打出手。这两个大国就是美国和中华人民共和国，而可能会使局势急转直下的则是台湾。由于两个大国承认，北京和华盛顿在台湾问题上也可能马失前蹄，从而引发冲突，所以对它们来说十分重要的是，台北的行动不要削弱维持台海局势稳定的能力。
2004年台湾举行了两次重大的选举：3月20日的总统选举和12月11日的立法院选举。这两次具有历史意义的政治事件不论单个还是总体而言，都对这两个大国维持台海局势稳定的能力产生了，并将继续产生重大影响。3月份的选举结果表明，民主进步党（简称民进党）作为台湾岛内的执政党已经制度化，因为它连续第二次获得总统选举胜利（也是更加重大的胜利）。这一事态发展使北京深感不安。12月份的立法院选举标志着反对派“泛蓝”阵营的制度化。该联盟在立法机构中保持了充分的影响力，以制约行政权力。它的得势还表明大概发生了朝着一个两党制度的转变。假如选举的结果仅此而已（建立了一个具有均衡与制约机制的和两党为争夺政治中心而竞争的制度），本会促进台海局势的稳定。
尽管如此，另外一些事态发展也应当考虑。在大多数民主政体中，选举期间都很少见到温文尔雅的讨论和有节制的行动。台湾的选举也不例外。与选举相关的正常的毫无克制问题在台湾仍处于制度化过程中的民主制度当中更加复杂化，因为相互敌对的政治阵营基本上势均力敌，双方都试图以不同的方式来界定社会（“国家的”）特征，从而增强自己的竞争力。
这两场选举不大有节制的特点所留下的后遗症将对今后产生重大影响，但是这种影响并非全都有利于台海局势的稳定。首先，将有一种过渡，以便让反对党国民党中的新一代领导层接班。谁将作为新一代领导人浮现，这一过渡会持续多久，仍然捉摸不定。第二，民进党的反对派普遍认为，鉴于竞选即将结束的日子里发生的枪击事件和据说的投票过程中的违规操作，所以陈水扁总统的当选连任并非完全合理合法。最后，在这两次选举过程中，陈总统向选民们，尤其是对自己党内的台独派系和台湾团结联盟（台联党）成员作出了一连串的承诺。这些承诺将影响今后四年的行动议程。
第三章
中华人民共和国的姿态
概述
北京领导层认为，它的合法地位不仅取决于该国持续的经济增长和国内的日益繁荣，而且取决于避免台湾在法律上与中国永久分离，同时起码保持最终统一的前景，不管这种前景多么遥远。为了实现后一项目标和维持对持续的经济扩展十分重要的台海和平，北京正在制订包括三项内容的对策：（1）促使海峡两岸之间在经济上进一步的相互依赖和文化上的交流，以形成共同利益网络，从而削弱台湾政治家迈向合法独立的能力；（2）通过促进文化与教育交流和与岛内反对党接触来乞灵于台湾居民的“心灵与智慧”，以削弱陈水扁在岛内的吸引力；（3）使台湾孤立于国际社会之外，一直到其领导人以一种有意义的方式认同“一中”原则；（4）加强军事威慑，以阻止台湾的冒险主义和美国可能的干预。
2004年全年，台湾的总统选举和立法机构选举一直主导着海峡两岸关系，促使中国领导人设想了两种截然不同的前途。北京所能企望的最佳情况是，“泛蓝”阵营赢得总统选举和立法机构选举；北京的最糟糕的担忧则恰恰相反——“泛绿”获得对政府的两个机构的控制权。中国领导人在1996年，并于2000年再次领教到，公开的大力活动以影响岛内选举的结果，一般总会自食其果。因此，2004年北京在公开场合保持了相对的沉默，同时在幕后为一种次优的结局做好准备。2005年3月14日通过的反分裂国家法就是这种思维的一项结果。
在即将举行2004年3月的总统选举的时期里，北京像许多外界观察家一样，认为“泛蓝”会获胜——但是它却失败了。12月的立法院选举前夕，北京再次像许多外界观察家一样，预测“泛绿”会赢——因而再次失算。从一种根本的意义上讲，北京的结论是，台湾的政局具有充分的可预测性，因而中国必须掌握主动权以影响台湾，而不是仅仅企望出现最好的情况。2005年3月的反分裂国家法反映了这种了逻辑。
台湾在北京政治中的地位
台湾问题给北京领导层造成了一个得失极其重大的问题。从1949年蒋介石和国民党人逃亡到台湾以来，该岛问题一直是中国对外政策的一块基石，尽管其具体目标从那时以来已经演变。50年代、60年代和70年代的目标是“解放”，80年代和90年代则是“和平统一”，而现在看来却是避免台湾在长期里获得合法的独立地位。无论具体的近期目标如何，台湾问题对中国来说都仍然是国家安全和国内政策方面的一个地雷——这个地雷与北京政府自身的合法性问题紧密地纠缠在一起。
台湾在北京眼中的重要性
台湾对大陆来说之所以重要，有五个主要原因。第一，因为长期以来统一一直是首要目标。只要台湾正式分离出去并确立单独的法律特征，中共就会在国内面临一场严峻的合法性危机。而在一般中国人看来，如果永久地放弃与台湾同胞实现统一的长期倡导的政策，很可能就等于最终的失败和表明虚弱的迹象。这种情绪反过来很可能会转变成一场矛头指向北京领导层的大规模的民族主义运动。持不同政见者、敌对的领导集团以及其他积极分子可能会利用在对台政策上的这种失败来巩固对反政府势力的支持。无论对中共的影响如何，如果失去台湾，都肯定会带来对“失去台湾”负有责任的具体领导班子的末日。
第二，北京担心，如果台湾正式宣布独立，会鼓励西藏和新疆现存的独立思想膨胀，从而可能会在中国周边地区造成多米诺骨牌效应。
第三，作为位于重要海上航道上的一个岛屿，台湾的地理位置引起中国在安全问题上的担忧，因为台湾可能会成为外国军事力量的基地。
第四，统一问题一直是人民解放军现代化计划的一个重要的驱动因素。如果不能实现这一目标，会使人民解放军丧失士气，削弱其发展。这很可能会造成文职和军事当局之间的矛盾，从而使统治集团内部存在的高层矛盾恶化。
最后，虽然台湾与中国之间的经济伙伴关系的前途对于现政权的生存并不重要，但却也是一个引起关注的问题。台湾是中国的第五大贸易伙伴。此外，台湾工商业界从1990年以来在中国投资了1000亿美元以上，从而成为中国最大的外来投资者。实际上，仅仅来自台湾的外来直接投资就支撑了大陆的大约1000万个就业机会。这些发达的经济联系及其对中国总的经济增长的贡献对北京长期的发展目标来说很重要。
只需阻止台湾的合法独立，不让该岛成为别国的基地，就能维护其中的大多数利益。因此，统一远远不是像阻止“分裂”那样紧迫的问题。这一思路也是2005年3月制订反分裂国家法的理由之一。
北京分为四个方面的对策
北京制订了与台湾打交道的一项分为四个方面（两个积极方面和两个消极方面）的方针。第一方面涉及做出坚持不懈和有条不紊的努力来在经济上拖住台湾，以使该岛越来越依赖大陆。这实质上是经济上的胡萝卜。
中国战略的第二部分也是积极的，涉及赢得台湾人民的民心。虽然这一直是中国统战部的一项目标，但是它在2005年年初变得比较明显。当时北京试图通过承诺大陆进口更多的台湾农产品和派代表参加辜振甫的纪念活动来吸引台湾具有独立思想的南部岛民。
第三和第四部分在性质上是消极的。第三部分就是要使台湾在本地区和全世界，在外交和经济两方面边缘化。中国寻求实现这一目标的方法是进一步参与地区多边组织和进一步发挥自己的经济和政治影响，以尽量使台湾无法参加政府和非政府国际组织。通过额外建议建立把台湾排除在外的自由贸易区和逐渐减少在外交上承认台北的其它国家的数量，中国已经开始切断台湾在外交上的生命线。
2005年第一季度，孤立行动从国际舞台转移到党纪关系。2005年1月，北京邀请国民党副主席江丙坤访问中国。在3月底的这次访问期间，中国领导层又邀请国民党主席连战于一个月后访问，邀请亲民党主席宋楚瑜于5月访问。北京的目的是要造成民进党在与大陆打交道方面不如反对党国民党行之有效的形象，从而使台湾总统与台湾人民发生分歧。这是否是一项正确的战略还要走着瞧。但是这样做却是冒着一种不断出现的风险，即把国民党描绘成过分接近敌手的一个党。
第四，也是最后一个方面是要形成可信的军事威慑，以确保台湾不会走向与大陆的合法分离；在发生冲突的情况下阻止美国干预也是这项战略的部分内容。
中国的这项分为四方面的战略的各项要素虽然单个而言合乎逻辑，但是整体而言却前后不一致。例如，它难以一方面“赢得民心”，同时另一方面又进行孤立和胁迫活动。此外，实现和平统一这一首要目标所必需的手段——积极的诱惑措施——可能无法阻止人们最担心出现的结果——永久的分离。如有选择的机会，胁迫或者威慑看来也许比较安全，因而导致北京把重点放在消极的制裁措施上，因为它与其说需要迅速的统一，不如说更加担心分离。
人民解放军的对台战略
中国最新的国防白皮书（题为《2004年的中国国防》）认为当前的台海局势“十分严峻”，强调“中国军队负有神圣职责，以制止台独势力分裂国家”。鉴于这项压倒一切的使命，人民解放军一直在考虑四项笼统目标的情况下进行现代化：（1）阻止台独的步伐，（2）鼓励/胁迫台湾重新考虑其事实上的分离状态，（3）一旦发生冲突，通过增加美国军事干预的代价来使美国不敢在军事上插手，（4）即使美国在军事上干预也要取胜。
北京最有可能采取什么军事战略，在这个问题上没有共识。台湾军队55年来的扩充目的都是要抵御一场类似于二战期间盟军登陆日的大规模的军事入侵。然而，由于人民解放军海军缺乏充分的两栖运载能力（尽管这种能力正在提高），美国大概也会在空中和海军力量方面占据优势，所以必须认为，这项选择在短期内是不可能采取的。针对台湾采取大规模军事行动会与北京已经阐明的统一和坚持国家经济发展的目标背道而驰。因此，北京比较可能会采取一项或者更多的中等和较小规模的军事选择。这些包括：消灭台军的抵抗能力，从而使台湾领导层决定停止抵抗；通过突然动用武力（例如发动一场导弹袭击）来惩罚台湾；军事压力逐步升级，以“迫使台湾的政治领导层采取有利于北京的政策”（例如实施一场海军封锁）；或者赶在美军做出有效反应之前，对台湾领导层和指挥结构实施斩首行动。实际上，虽然中国可供选择的方案受到美国总的军事优势的制约，但是这些方案为数众多，尽管所有方案都带来巨大的风险，因而不可轻举妄动。
对于种类几乎无限的中等军事行动，美国会作出什么反应超出了本报告的研究范围。然而在华盛顿，一场众说纷纭的辩论却围绕着这种评估的每个方面展开，涉及范围从中国的实力和台湾的防御力量到美国的反应都有。大多数中国军官和分析家都认为，美国会对中国的军事压力作出反应。
全球舞台上的中国
中国在世界舞台上的不断增多的参与涉及国际贸易、金融、外交、文化和人道主义等领域。10年来，中国增强了其双边关系的深度和数量，加入了许多安全与贸易协定，加强了与多边组织的合作，在解决全球安全问题方面扮演了不断增强的角色。此外，中国持续不断的和迅速的经济发展还促进了从东京到里约热内卢的各国经济。2003年，中国一国就占了全球贸易扩展的五分之一。
通过参加地区经济与安全论坛，譬如上海合作组织、东盟、东盟加三、东盟地区论坛和亚太经合组织，中国还集中精力发展与亚洲各国的关系。中国正在世贸组织谈判的多哈回合中扮演日益显著的角色，并正与东盟、澳大利亚和智利一起建立自由贸易区。中国还正在有关朝鲜核计划问题的六方会谈中扮演主要角色。此外，北京最近还在南美、非洲、中亚、中东、澳大利亚等地签订了石油和天然气协议，并正准备主办2008年夏季奥运会和2010年世界博览会。
如果台海爆发军事冲突，所造成的破坏（很可能会涉及美国，也许还有其它国家）会严重损害中国的崛起，给北京长期的国内发展计划造成灾难。中国领导人明白这一点，因而具有很强的动机，要与华盛顿合作，以维持台海局势稳定。2004年台湾两次选举的结果稍微使北京更加相信，陈水扁受到掣肘。而美国在此期间的行为也在一定程度上让北京放心。
第四章
美国的平衡行动
概述
2001年9月11日的恐怖主义袭击使美国的国际安全政策获得了其在冷战后10年中所缺乏的地理与功能上的重点。在地理上，华盛顿把力量集中于中东、中亚，以及一般而言失败的国家；从功能上讲，美国把注意力集中在大规模杀伤性武器（WMD），具体而言则集中于WMD、失败国家和恐怖主义组织之间的联系上。在此过程中，美国从90年代的人权问题消防队员变成了积极的发起人，在新千年里开创了旨在阻止新的袭击的种种外交与军事措施。
在实施其新政策方面，布什行政当局所遵循的两项宽泛的概念在一定程度上并没有彼此和谐共处，因而造成美国对中国、台湾和防止台海冲突的立场显得前后不一致。第一项概念在总统2002年的国情咨文中阐述，即各大国（按照总统的定义就是美国传统上的盟国加上中国、俄罗斯和印度）必须合作，以遏制动乱的势力。这一方针迫使行政当局与北京合作，以获得在全球反恐战争方面的支援和解决防止核扩散等引起关注的问题，尤其是朝鲜问题。由于获得北京帮助的愿望，以及在美国的力量在其它地方薄弱地分布的情况下避免东亚爆发战争的明显需要，所以行政当局必须在台北的活动严重破坏稳定的时候制约台湾。
第二项概念在总统的第二次就职演说中得到了十分明确的阐述，就是只有在美国荡漾在其它民主国家的海洋中的时候，它才会真正地安全。这使得行政当局倾向于台湾和揭中国的个人权利问题的疮痂。在最深的层次上，行政当局没有一项明确的战略概念使其在台海问题、对台湾或者中国问题上的行为统一起来。行政当局中的著名人士和官僚机构的分歧使这种智力上的精神分裂症恶化了。这种病症影响了在台海问题上的政策以及对朝鲜和伊朗的政策。这种分裂可以被诙谐地描述为大国现实主义者和服用兴奋剂的理想主义者之间的分歧。
另外一项考虑并非布什行政当局所独有，并使华盛顿在实施似乎前后一致的台海问题政策方面的困难加重。这就是这项任务本身的复杂性。美国的任务实质上是要阻止中国动用武力，同时使台北不敢挑衅北京，迫使其动武。当华盛顿试图遏制一方的时候，另一方就把这一信号理解为它可以得寸进尺。因此，华盛顿必须不断调整政策，以便遏制台海双方。很难找到一个持久的平衡点，尤其是当所有三方的国内政局和军事实力都在不断变化，三方在是什么构成了台海局势现状的问题上意见不一的时候。
布什行政当局在对华政策问题上的历史反映了这些相互矛盾的冲动和固有的问题。行政当局刚刚上台的时候，给中国戴上“战略竞争对手”的帽子。这与克林顿行政当局寻求未来的“战略伙伴关系”的做法形成鲜明对照。然而，911事件发生后，布什行政当局，尤其是国务院和总统本人对中国表示欢迎，认为中国是以美国为首的反恐战争中的合作伙伴。这一点，加上从2002年年底开始中国在处理朝鲜核危机方面所扮演的角色，为1989年以来一直没有建立的两国友好关系奠定了战略上的基础。在其第一个任期的剩下的时间里，布什总统两次访问中国（超过了任何总统在一个任期中访华的次数），并在其它大陆上会见了中国国家主席。此外，切尼副总统和当时的国家安全顾问赖斯于2004年访问了北京，国务卿鲍威尔多次与北京的对等官员通电话。在布什第二任期的头一年，人们期望更多的互动和两国国家元首正式互访，以及加强军队之间的交流——可能包括看来不情愿访华的国防部长拉姆斯菲尔德对中国的一次访问。
迫使华盛顿与北京合作的考虑由于中国在该地区及其以外地方不断增强的经济和外交实力而得到进一步的加强。美国的盟国和传统上的友邦的出口当中都有越来越大的份额是对华出口。中国也已经成为资本的输出国，其中一个主要的资金接受国就是美国，所采取的形式是中国持有美国的债务金融工具。布什行政当局的经济机构一般寻求与北京的经济机构建立合作关系。
恰恰是这些依赖性，以及北京不断增强的国力，使得行政当局和美国国会中的一些人感到担忧。华盛顿希望北京将其实力引向支持美国利益的方向，但是同时，它对中国不断增强的实力在安全上产生的影响却持有根本的怀疑态度。其结果是，防务情报局（DIA）、中央情报局（CIA）和国防部都就中国军事力量的增长发出了警告，并企图使欧盟取消对华武器禁运的计划流产。而恰恰在此时，行政当局正在争取北京在伊朗、伊拉克、朝鲜和台海问题上的合作。
美国在台海问题上陷入的困境与其说是由于这项任务的内在性质，不如说是因为官僚机构的复杂性与模棱两可。对美国来说，压倒一切的任务是要在台海维护和平，其次是要继续维持与中国和台湾双方的良好关系。北京和台北在该岛主权的状况问题上陷入僵局，尤其是华盛顿选择继续不明确表态，在这种情况下，要完成上述任务是一项艰巨的挑战。90年代，由于台湾随波逐流，逐步放弃了“一中”概念，所以这种走钢丝的难度增大。这种变化是在前总统李登辉的第二个任期开始的，并在民进党的陈水扁2000年当选时继续。
陈水扁行政当局一直强调台湾的特征。这一点已经被证明对于动员岛内闹哄哄的政治力量是有用的。陈水扁注重该岛的主权、在国际组织中寻求单独的成员资格，以及寻求从根本上修改中华民国1947年的“一中宪法”，这些都使北京感到震惊，以致加快扩充军事技术和武器的速度，以吓阻合法独立的活动，并且在一旦这种活动发生时进行有效的干预，以制止它所认为的对中国主权的挑战。这样一来，就可能会使中美两个核大国陷入冲突。虽然北京对实现其“统一”最高目标具有耐心，但是它却不能容忍最坏的情况——永久的分离。
在美国七个行政当局执政期间，华盛顿保持了一种故意模棱两可的“一中”政策，选择把重点放在中国与台湾之间“和平解决”争端的过程上，而不是最终状况的结果上。在华盛顿看来，陈水扁行政当局的行动往往产生根本的破坏稳定作用，因为台北看来力促美国放弃“一中”政策。布什行政当局同样也对中国的继续扩军和扩充在台海地区的军力感到担忧，担心这并不仅仅是作为一种威慑，而是一种越来越能够对台湾实施斩首打击的力量。
乔治·W·布什总统领导下的对台政策
从一般而言的政策困境范畴转入具体问题，2000年上台的布什行政当局不赞成它所认为的即将卸任的克林顿工作班子对中国的软弱立场和对待台湾的有时很严厉的态度。布什阵营想要用一种“战略上的明确性”取代长期坚持的“战略上的模棱两可”政策。这项新政策旨在阻止北京在台海的军事实力的不断增长，对这个民主的岛屿表示支持。
美国政策转变的证据出现得很早。上台后不久的2001年4月25日，在接受美国广播公司《早安美国》节目采访时，布什总统保证要“采取一切必要措施帮助台湾自卫”。虽然官员们立刻就设法对他的讲话的重要性加以轻描淡写，但是新的布什行政当局显然对该岛给予了坚决的支持。
新的行政当局一边明智地取消了批准对台武器出售的一年一度的僵死计划，一边提出了多年来对该岛的最大规模的武器一揽子建议之一。向台湾提供的武器包括4艘“基德”级驱逐舰、12架P-3“猎户座”反潜飞机、8艘柴油动力潜艇（而美国是不制造这种潜艇的）、几个“爱国者先进能力”（PAC-3）反导弹导弹系统和一些直升机、鱼雷以及其它装备。这项一揽子计划在15年里总共将耗费台湾182亿美元。
指导台湾领导人在美国过境的政策也放宽了。2000年陈水扁过境时，克林顿政府官员曾把他限制在其洛杉矶旅馆的房间里，仅让他会见了15位支持者。与此形成鲜明对照，2003年10月31日，在前往巴拿马途中，陈飞抵纽约市，在那里呆了44小时。此次过境逗留期间，陈对媒体代表发表了讲话（这是自1979年以来所不允许的），在其饭店里向几百名支持者发表了演讲，会见了一些国会议员，并被授予2003年国际人权联盟奖。
自1979年以来也是第一次，新的行政当局允许台湾国防部长汤曜明于2002年3月访问美国，参加美台商会主办的一次会议。作为被普遍看作加强美台军事联系信号的一项举措，美国国防部副部长沃尔福威茨和负责东亚与太平洋事务的助理国防部长詹姆斯·凯利飞到佛罗里达，会见了汤部长，并与之讨论了台湾的安全局势。布什班底的支持方针给陈总统带来了在台湾岛内的重大政治好处。陈水扁行政当局把美国支持的增加说成是它自己的政治成功，并最终使这一势头转变成一场竞选连任的活动。
然而，当陈水扁把重点从与美国的双边关系转移到竞选连任的活动时，他所采取的几项举措却使美国官员忐忑不安，并使双边关系变得十分紧张。首先，2002年8月，陈水扁发表了其值得注意的“一边一国”讲话，而在晦涩难解的两岸关系对话中，这是一场灾难，几乎等于宣布法律上的独立。布什行政当局把陈的行为看作对北京抱有不必要的对抗态度，因为此时美国需要在该地区维护稳定，并需要中国在反恐战争和朝鲜核问题上的合作。其次，陈未能在闹得沸沸扬扬的军售一揽子计划问题上取得任何进展，这使得布什行政当局感到越来越失望。行政当局还认为，台北一方面与中国对抗，另一方面拒绝在自卫方面采取谨慎措施。第三，一项引起严重争议的举措是，陈水扁宣布计划于2004年3月20日举行全岛范围的公投，并要求中国撤走瞄准该岛的导弹和放弃动武。此后不久，陈水扁开始要求实施宪法改革。这项改革有放弃1947年的“一中”宪法起码是对其加以大幅度修正的风险。在北京看来，这些举措几乎肯定等同于要求法律上的独立，因而成为中国作出胁迫性反应的理由。
美国官员认为，陈水扁的行动具有不必要的挑衅性，因而采取措施来表达自己的不满。作为对陈水扁宣布公投计划的回应，布什总统派遣国家安全委员会的詹姆斯·莫里亚蒂三次秘密访问台北。莫里亚蒂最后一次访台是在2003年12月的第一周。访问期间，他递交了布什总统的一封亲笔信并传递总统的信息，要求陈总统不要在选举日举行公投。由于最终对陈水扁的回应感到不满，在12月9日与中国总理温家宝一起在白宫举行的记者招待会上，布什总统公开谴责了陈水扁：“台湾领导人的言行表明，他可能想要做出单方决定来改变现状。我们对此表示反对。”
在2004年3月20日的台湾总统选举前夕和整个过程中，美台关系都始终紧张。第一次重大改善是在陈水扁两个月以后发表就职演说之后。美国官员认为，陈水扁的演讲是“负责任的和建设性的”。双边关系于夏季升温，但是由于美国即将举行的总统选举使华盛顿的重点转向国内政治和反恐问题，而把其它对外政策问题放在次要位置，美台关系再次陷于停滞。
尽管双边关系显著缓解，但是华盛顿和台北之间并非一切顺利。美国官员继续对台湾迟迟不对当时已有三年历史的军售建议做出反应表示失望。此外，台湾临近12月份的立法院选举时，陈水扁开始对左翼的台独势力（由台联党的李登辉领导）开始采取先发制人的举措，对有关主权问题的更加令人担忧的建议表示支持。华盛顿越来越试图遏制陈水扁，尽管布什总统及其行政当局宁愿不使自己的不满情绪公开化。这种不安导致国务卿鲍威尔于2004年10月访华期间评论说：“台湾并非独立。它并不享有作为一个国家的主权。这一点仍是我们的政策、我们坚定不移的政策。”2004年12月10日，副国务卿理查德·阿米蒂奇发出了类似的强硬信息。他把台湾问题比作美中关系中的一个“地雷”，并进一步断言，华盛顿“没有必要保卫”台湾。值得注意的是，国会中坚决支持台湾的人们当中很少有人为台湾辩护。
华盛顿与台北之间的双边关系
美国对台湾的支持的各个方面
10年来，美国以许多方式对台湾表示了支持，包括1996年3月在该地区部署了两个航空母舰战斗群、对台北的武器出售、在范围广泛的军事合作方面进行接触、支持台湾加入世贸组织、支持台湾参加世卫组织的工作、支持台湾争取美洲国家组织的观察员身份，以及一般的表示支持的公开讲话等。虽然美国并没有正式承认台湾，但是它与该岛保持了范围广泛的经济、文化和其它（军事等）联系。从处理美、中、台三角关系的角度讲，军事联系（宽泛而言就是武器出售和培训）构成了最具挑战性的方面。
军事合作
自从1995到1996年度中国向台湾附近海域发射导弹以来，克林顿总统和布什总统都坚定不移地提高了美台之间的军事合作的水平。据亚洲军事专家迈克尔·斯威因说，美国与台湾之间正在进行的军事计划超过了同美国的任何主要盟国之间的计划。斯威因说，越来越多的交流围绕着战略、训练、后勤、指挥和控制以及与“软件”相关的问题。
三年来，五角大楼对台湾的军事实力进行了12项以上的评估和总结，包括派遣一些人员团队访问台湾的军事设施。由于提供了有关防空能力、海军防务需要、指挥、控制、通信、电脑、情报、监视和侦查（C4ISR）、港口与海港安全以及反潜作战能力的详细报告，这些评估涉及的范围是广泛的。
武器出售
美国与台湾之间的军事关系的另一个主要方面围绕着武器出售展开。如前所述，在25年多的时间里，美国与中华民国的军事关系一直受到《与台湾关系法》的指导，尽管对该法实际上提供了什么指导，人们可以有各种解释，也必须从华盛顿所认为的台海地区存在的威胁的角度来判断。
在当前的布什行政当局执政以前，美国对台湾的武器出售是根据一年一度的防务报告以及台湾军事当局和美国官员之间相应的军售会谈来确定的。然而从2001年以来，这些会谈一直“根据需要”进行，而不是按照一项年度计划。在一场长期的间断过后，安全合作会谈和防务评估会谈——美国与台湾防务机构之间的最高级别的和最重要的会谈——于2004年12月恢复。由于两个原因，布什行政当局放宽了对这些会谈举行次数的限制：第一，作为一种姿态，就是把台湾当作比较正常的安全合作伙伴；第二，减少媒体的注意力以及中国在美国对台军售问题上随之而来的批评。在这些最近的会谈中，讨论的带头人是国防部副部长蔡明宪，讨论的内容与其说是围绕着军售，不如说是围绕着政治上关注的问题。
国际层次
美国在一个地方的行动会在另外一些地方产生影响并最终造成重大的、即使是无意之中的后果。对台政策尤其生动地诠释了这一一般命题。华盛顿的对台策略受到所有亚洲国家的密切监视。台海紧张局势如果升级，可能会破坏地区稳定。以美国为首的亚洲安全体系的“轮毂”性质意味着，美中之间如果发生冲突，会对该地区所有国家，尤其是华盛顿的盟国正忙于与之发展经济关系的、增长最快的经济大国中国产生重大影响。
对该地区各国经济来说，爆发冲突的可能性十分令人厌恶。由于中国在该地区刚刚建立的安全与经济结构中角色的增强，所以这种可能性越来越令人厌恶。北京的影响正在增强。它的邻国正在通过注重与这个蒸蒸日上的世界大国发展牢固的关系来作出反应。亚太地区各国（日本可能除外）越来越不希望在华盛顿和北京之间选择站在谁一边。以下我们来考察这一发展趋势的几个例子。
韩国
与大多数东亚国家不同，在中美两国言归于好和关系正常化以后很久，韩国仍同台湾保持着官方关系。一直到1992年韩中两国建立正式关系时，台北才被迫与大韩民国断绝了联系。从那时以来，中韩关系已经得到很大发展，在贸易领域尤其如此。2003年，中国成为韩国最大的出口市场；2004年中国成为韩国最大的贸易伙伴，在两个类别当中都超过了美国。然而，1992年以后台韩关系冷却，最近才开始回升。
台韩关系最近改善的一个迹象就是2004年9月首尔和台北之间恢复了定期的商业航班。航班于1992年双边关系断绝时中断。在这一间断期间，为了恢复通航而进行的谈判不断遇到困难。到最近为止，台湾的交通部一直要求韩国在航空交往所使用的语言中承认台湾的主权。韩国方面对可能激怒北京十分敏感，由此产生了僵局。直到台湾外交部接管谈判，就语言问题作出承诺，方才达成协议。在这项2004年9月签订的协议中，没有提到双方当中任何一方的名称，“谈判方”被用来指对方。
尽管双边关系最近有所改善，但是台湾的地位仍是一个潜在的问题。尤其值得注意的是，美国在考虑对东亚的新姿态的时候，希望把韩国用作在全地区执行任务的一个基地。由于如果台海爆发冲突，华盛顿可能会卷入，所以对本国领土被用来为这样一场干预提供便利的前景，韩国人很敏感。韩国总统卢武铉已经明确表示，韩国不愿给华盛顿一张空头支票，让其可以利用韩国执行以韩半岛为基地的任何使命。美国最近采取了“战略灵活性”政策来调整驻韩美军，使之成为“快速部署部队”，以便有可能参与东北亚的地区冲突。卢总统2005年3月就此评论说：“驻韩美军不应当在未经我们同意的情况下插手东北亚的争端，……我们的人民今后不会违背自己的意愿卷入地区争端。”
新加坡
虽然新加坡前总理李光耀与台湾和中国都保持了多年的友好关系，但是新加坡与台湾的关系于90年代中期陷入困境。当时，人们对李光耀所倡导的“亚洲价值观”，具体而言就是注重社会团结、纪律和家长式管理等价值观大加赞赏。然而与此同时，李登辉却在设计台湾的民主转型，因而不能把李光耀的“亚洲价值观”派上任何用场。
双方政府之间的紧张关系一直延续到今天，尽管新加坡利用台湾进行军事训练。然而，主要的分歧已经从意识形态上的不同意见转移到有关经济和安全的问题上。新加坡担心，如果放任台湾过分地接近于宣布法律上独立，中国会诉诸军事手段，以致破坏该地区繁荣的经济。新加坡对陈水扁行政当局明确表示，对它所认为的2004年总统选举和立法院选举前夕的挑衅行径不满。新加坡的新任总理李显龙2004年7月访问台湾（当时作为新加坡副总理），遭到北京的痛斥，于是表示了自己的担忧。他说：“如果台湾独立，新加坡不会予以承认。实际上没有任何亚洲国家会予以承认。欧洲国家也不会。中国会动武。无论是赢还是输，台湾都会被摧毁。”在2004年9月在联合国的讲话中，新加坡外长杨荣文进一步阐明了这个城市国家在台海问题上的立场。他说：“台湾某些集团推行台独是十分危险的，因为这会导致与中国大陆之间的战争，并把其它国家也牵扯进来。”杨的言论激怒了台湾外长陈唐山。后者评论说：“就连新加坡这个鼻屎小国也耀武扬威地在联合国批评台湾。世界上哪里还有正义可言？”
菲律宾
菲律宾也担心，台海如果爆发冲突，会破坏地区稳定，从而可能会对菲律宾的发展产生消极影响。2003年12月，就在布什总统谴责台北之后，菲律宾已故外长奥普莱对陈总统讲了类似严厉的话：“台湾海峡与吕宋海峡融为一体，因而充满了战争的风险。这种风险可能并非局限于直接相关的地区，因为各个权力集团都对如果台海爆发危机自己所面临的机会和风险加以评估。”
东盟
像新加坡和菲律宾一样，东盟其余成员国也对台北可能对中国采取的挑衅行动保持警惕。值得注意的是，东盟以怀疑的眼光看待台湾。与此同时，中国不断增长的影响并没有引起明显的惊慌，尽管在水面下有种种暗流。这可能是由于中国密切关注该地区，并采取了重大措施来向邻国保证，它的不断增长的影响力肯定不会引起惊慌。例如1997年，中国宣布了其“新安全观”，重申了和平共处五项原则。从那时以来，北京利用各种不同的双边和多边论坛来倡导这一立场，始终把重点放在与邻国，包括上海合作组织、东盟地区论坛、东盟加三和亚太经合组织等之间的“互信、互利、平等和协作”上。
虽然中国和几个东盟成员国之间仍然存在政治上的分歧，但是近年来双边贸易关系兴旺发展。2000年，中国出人意料地提出了就中国-东盟自由贸易区进行谈判的建议。2004年10月底，双方签订了协议，以便在2010年以前逐步取消大多数关税，从而朝着建立世界上最大的自由贸易区迈出了第一步（如果这一想法得到实现，中国-东盟自由贸易区将包括将近20亿人口）。东盟的许多国家担心，如果台湾过分推行台独，正是这一不断加强的经济关系可能会遭到破坏。
澳大利亚
像上述的其它国家和组织一样，澳大利亚也没有胃口在该地区搞冲突。像许多地区参与者一样，澳大利亚也认为，最可能的战争原因是台湾对中国的挑衅。工党外交事务发言人鲁德评论说：“我们必须对台湾政府施加巨大的外交压力，……因为我认为，在我们自己的地区进行如此数量级上的战争，不符合台湾、中国、我们和该地区的利益。”
澳大利亚越来越认为，它的主要利益在于维持与中国之间的稳定关系。据中国海关的统计数字，中国是澳大利亚的第三大贸易伙伴，总贸易额2003年达到136亿美元。此外，中国和澳大利亚的贸易代表目前正在就建立中澳自由贸易区问题举行会谈。目前当政的自由党总理霍华德认识到，与中国保持牢固的关系具有经济潜力。在最近的一次讲话中，他表达了这一情绪：“我们在亚洲有利益。我们同中国有着单独的、牢固的和不断增强的关系。美中两国之间发生冲突不符合澳大利亚的利益。”
日本
除了正式承认台湾主权的国家外，日本也许是世界上最亲台湾的国家。事实上，民意测验结果表明，日本支持台湾独立的程度超过美国。日本人还担心，日益强大的中国会横跨从中东到日本的重要的能源运输航线。台湾在这些航线上享有具有战略意义的地理位置。日本内阁包括几位亲台湾的大臣。东京还享有与台北之间的长期、友好（尽管是非官方的）文化与政治关系。
虽然对陈水扁先发制人地要求在总统选举的时候举行全民公投，日本最初感到惊慌，企图既不惹怒北京，也不损害与台北之间由来已久的关系，但是东京仅仅选择了在日本的交流协会台北事务所所长（事实上的代表）致台湾政府的一封信中稍稍发表评论，对台海局势日益紧张表示关注。
中日两国之间的关系是不稳定的——经济上热，政治上冷。从2001年以来，北京一直坚决反对日本首相小泉纯一郎参拜东京的靖国神社。北京争论说，这种参拜使中国的反日情绪得到延续和加强。而日本人则认为，在2004年北京的亚洲世界杯决赛上，中国球迷对日本国家足球队所表示的敌意表明，存在一种令人恐惧的民族主义。中国的这种对抗情绪表现在中国社会科学院的一项调查中。中国40.2%的接受调查者表示，他们“厌恶”或者“十分厌恶”日本。另外一个迹象则是由于日本据说在一些教科书中粉饰二战暴行，最近在中国大陆引发了愤怒、暴力和抗议活动。
此外，中国把日本看作东亚的一个潜在的军事竞争对手。这一看法自冷战结束以来不断增强。当时日本着手扩展其自卫队的作用。1996年4月，在美国作为对中国的挑衅性导弹演习的反应派遣两个航母战斗群进入该地区以后不到一个月，美日两国就签订了《日美安全联合宣言：21世纪的联盟》。这一重申美日安全安排的文件显然是为了向中国发出信号。在此后几年里，日本继续扩展其兵力部署能力和自卫队许可采取的行动的范围。2004年年底，东京又迈出了摆脱其和平主义根源的一步，修改了其自卫指导原则。值得注意的是，这项新政策放宽了对军事装备的出口管制，使日本得以向美国出售导弹技术。这是美日联盟得到加强的又一迹象。
欧洲联盟
欧盟在其对华经济利益及其支持台湾民主的愿望之间建立平衡，难度越来越大。欧盟对华贸易近年来激增。仅2004年，贸易总额就达到1773亿美元，从而使这个有25个成员国的机构成为中国最大的贸易伙伴，而欧盟对华出口也增加了600%。
单个欧盟国家的政府努力与中国建立更加密切的关系（其高潮很可能将是在不远的将来取消武器禁运），在欧盟内部（常常由于人权方面的原因）、美国和台湾都遭到了反对。对华盛顿来说问题很简单：它并不希望欧洲人向中国出售武器和技术，从而用来在一旦爆发台海冲突的时候杀害美国士兵。来自前东方集团的一些欧盟新成员国对中国保持怀疑态度，因为它令人回想起生活在共产党政府统治下的以往经历。这是不是一个重要因素不得而知，但是2005年3月底，在中国通过反分裂国家法之后，欧盟屈服于布什行政当局的压力，推迟立即实施取消对华武器禁运的计划。不过这一问题很快还会重新出现。（尹宏毅译）