行政许可及其特征

关于行政许可的概念，理论界有几种定义方式。第一种为“行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”第二种为“许可通常指行政机关根据当事人的申请，在一定条件下解除禁止，准许个人或者组织从事某种活动的一种行政行为。”第三种为“许可是行政主体准许、变更和终止公民、法人或其他组织从事特定领域活动的具体行政行为。”

上述三种定义的内涵基本一致。首先，许可是行政机关或行政主体实施的一种行政行为；其次，许可是被动的行政行为，即公民法人或其他组织申请在先，行政机关许可在后；再次，许可是准许申请人从事某种活动的行为。

三种定义方式的差别体现为以下几个方面：第一，行政许可必须是要式行为吗？除许可证、执照以外，有无其他非要式的许可？第二，行政许可是否以禁止为前提？许可与认可、登记等概念有何关系？第三，许可为解除禁止恢复权利的行为还是赋予相对方法律资格和法律权利的行为？第四，许可行为是否包括准许、变更、终止等其他有关许可过程的行为？

回答第一个问题，有助于认识行政许可的性质和范围，从而确定我国行政许可法的适用范围。多数情况下，行政许可表现为颁发证照式的要式行为，但个别情况下也表现为非要式的行为，如同意、批准、指定、审验。如果行政许可法着眼于要式许可，那么是否意味着非要式行为不重要而无须规范呢？是否会助长行政机关利用非要式许可行为规避法律、限制公民法人人身财产权益呢？看来，有必要将非要式的行政许可行为纳入行政许可法范围内。

第二个问题关系到许可概念的特征。从严格意义上说，行政许可不同于认可和登记，许可是一种自由裁量行为，而认可和登记却是羁束裁量行为；许可以全面禁止为前提，个别解禁为内容，认可和登记则不一定以禁止为前提，也不一定是个别解禁的结果；许可以限制从事某种活动的自由为目的，认可、登记则是对某一事实的官方承认、记录，以便备查；许可是一种赋予法律权利和资格的行为，而认可、登记则是对已有权利的确认和记载，并没有赋予新的权利。就广义而言，许可、认可、登记属于同一类行政行为，均为国家依申请实施的一种监控管理手段。

第三个问题涉及许可的性质问题，即许可究竟是赋予权利的行为还是解除禁止的行为。台湾学者林纪东认为：“应受许可的事项，在没有这种限制以前，是任何人都可以作为的行为，因为法令规定的结果，其自由受到限制，所以许可是自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的设定。”而一部分美国行政法学者却认为许可是一种特许权的授予，“如果政府给予某人某种东西，而在此之前他对此物并无‘权利’，他只是得到了一种特权，特许权可以任意收回，它不受正当程序的保护”。笔者认为，由于行政许可适用范围广，种类多，所有的许可并不体现为单一的性质，既有解禁性的，也有赋权性的。无论属于何种性质，都应当纳入法律规范和保护范围。而且解禁性的许可也可能转让为赋权性的。“在很多情况下，授予许可证的结果导致该许可成为持证人生计和主要收入来源，许可证对他个人来说变得至关重要，一旦要撤销该许可，必须向他说明正当理由。”

第四个问题实际上关系到对许可行为范围的理解。从立法角度而言，广义理解许可概念更为全面。例如，美国《联邦行政程序法》第551条第九款规定，核发许可证包括机关批准、延续、拒绝批准、吊销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。我国未来的许可法似乎也应当就广义规定许可行为。

从目前我国行政许可立法的必要性和可行性看，将包括登记、认可在内的各种形式的行政许可纳入统一的许可法范围是必要的，也是科学的。通过行政许可法进一步规范行政许可的表现形式及其他内容具有重要的意义。

根据以上分析，我们可以这样下定义：行政许可是行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定行政相对人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。

    从以上定义可以看出，行政许可具有以下基本特征：

    （1）行政许可是法定行政主体的行政行为。不具法定行政主体资格的一般社会团体、自治组织、民间协会等向其成员颁发资格证书及许可性文件的行为不是行政许可行为。

    （2）行政许可是依申请的行政行为。行政相对人提出申请，是行政许可的前提条件，行政主体不因为行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或执照，即没有行政相对人的申请，行政主体不能主动实施许可行为。行政相对人提出申请，是其从事某种法律行为之前必须履行的法定义务，但行政相对人有了申请并不必然得到行政主体的许可，具体还要根据法律规则的规范来决定。

    （3）行政许可是解除一般法律禁止的行政行为。许可是对禁止的解除，没有法律的一般禁止，便不存在行政许可。行政许可行为是对符合条件的特定对象解除限制或禁止，允许其从事某项活动，享有特定权利和资格的行为。如国家为了国防安全、社会治安和社会建设的需要，许可符合特定条件的组织或个人从事爆破物品的制作、运输和销售活动等。

    （4）行政许可是授益性行政行为。行政许可不是对行政相对人课以义务或处以惩罚的行为，而是赋予行政相对人某种权利或资格的行为。如赋予行政相对人从事律师、会计、审计、监理等活动的资格证，便使行政相对人获得了某种法律上的资格。

    （5）行政许可是要式行政行为。这是行政许可在形式上的特点。行政许可是通过颁发许可证或执照等形式实施的行政行为，必须遵循法定的程序，采用特定的法律形式。如许可证或执照的批准文件、审批表、登记等。因此，行政许可必然是要式行政行为。