上海市政府规范行政许可程序的具体做法及评价

上海的行政审批制度改革先是选择浦东新区、张江高科技园区和外高桥保税区等作为试点，探索新的政府管理模式，然后在全市逐步推行的。我们这里介绍浦东新区和外高桥保税区的改革，以及上海工商局推行的“并联审批”和上海嘉定实行的建设项目特殊程序办理制度。

1.浦东新区的行政许可程序改革

浦东新区在行政许可程序方面的改革重点突出四个环节。一是市场主体准入环节。对没有前置审批、不需要申领许可证件的项目，企业设立一律实行直接登记制。凡符合企业设立条件，申报材料齐全的，工商部门在5个工作日内办理完毕。对有前置审批、需要申领许可证件的项目，有关部门在12个工作日内办理完毕。二是基建程序环节。改革后从立项到开工，社会投资的生产性建设项目，行政审批时限累计不超过100个工作日，实行土地招标拍卖方式用地的六类经营性建设项目，行政审批时限累计不超过70个工作日。三是认定环节。将科技类、财政补贴类等18项认定事项纳入“一门式”统一认定，并建立投资项目认定受理中心，统一受理认定申请，一次受理，限时办结。四是年检环节。对内资企业的年检实行“一门受理、配套表式、并联审核、一口收费”。

    此外，浦东新区工商分局率先试行用“告知承诺”代替以往的行政审批。告知承诺制为浦东新区在全国首创的行政审批制度，它是行政部门将法定办证条件详列在一份“告知承诺书”上，企业申请人签字盖章，“承诺”履行相关告知事项——我国法律、法规、规章以及相关技术规范中规定的企业设立、开业应当符合或达到的条件、标准和要求，可以在7个工作日内拿到工商营业执照和相应的许可证。告知承诺制，除了涉及国家安全、公民人身安全以及国家严格控制的项目外，企业设立基本上可以告别审批，在一定程度上替代以往的行政审批制。它将责任回归给企业，促其加强自律，守信经营，是一场深刻的“图章革命”，比“一厅式”或“一站式”审批有了更大的突破。

2.外高桥保税区的行政许可程序改革

在外高桥保税区，主要是简化审批事项。生产加工企业设立中对属于外商投资产业指导目录中鼓励类和允许类项目的审批，取消原审批程序中填报《立项备案表》及立项备案环节，申办企业可直接向工商局申请核名等手续，然后到外高桥保税区管理委员会经济贸易处办理有关审批手续。由此，在外高桥保税区内设立企业，只要符合条件，3个工作日内即可拿到工商执照。另外，“企业使用外来从业人员审批”办事时限从原来的5个工作日，减少为2个工作日。与此同时，扩大行政审批的上网服务，在大部分年检事项前道手续已经实现网上受理的基础上，继续扩大网上年检的流程范围。2002年底，外管委经济贸易、劳动人事、规划建设及固定资产投资管理审批事项试行在线受理和网上审核。今年，保税区工商、公安、税务部门的事项全面实行在线受理和网上审核。

3.上海工商局推行“并联审批”制度。

１９９９年，上海市工商局在对各区县“一门式服务”的调研中，发现了“并联审批”办法。对这一办法进行修订和完善后，上海市工商局从２０００年起先后在浦东新区、青浦区和黄浦区开展试点，并在此基础上先后３次向上海市政府上报《在全市推行企业登记注册“并联审批”的请示》。２００１年７月２３日，作为全市改革行政审批制度的重要成果之一，上海市政府办公厅批转了《上海市企业登记注册“并联审批”办法》，至此“并联审批”在上海全面启动。目前，全市各区县企业登记注册已经全部实行“并联审批”办法。

　 “并联审批”指企业设立或变更登记时，对依法需要前置审批的项目，由相关行政审批部门实行同步审批。其基本要求是：工商受理，抄告相关，并联审批，限时完成。从形式上看，“并联审批”使涉及前置审批的企业设立从“串联式”审批改为“并联式”审批，方便了企业办照。从本质上看，实行“并联审批”体现了政府转变职能、服务社会的公仆意识。

“并联审批”体现了市场经济条件下政府治理的新理念。第一，促进了政府职能转变，提高了行政审批效率。“并联审批”办法的实施，促使相关行政审批部门化被动为主动，大大提高了工作效率。从２０００年１月至2003年一季度，上海已有９１１８个企业经营项目通过“并联审批”完成开业或变更登记，涉及“并联审批”比较多的部门是：消防、卫生、环保、公安等。据初步统计，行政审批从一般法定３０日左右（有的因材料不齐等问题，实际审批时间甚至要几个月）缩短到５个工作日，大多数企业取得营业执照的时间要比未实行“并联审批”前缩短三分之二。第二，减少了滋生腐败的可能性，提高了行政审批的透明度。透明度原则是ＷＴＯ的基本原则之一，而“并联审批”在工商受理阶段即向投资者提供包括有关行政审批部门的《申请须知》等材料以及有关行政审批部门的电话、地址、联系人和注意事项等，使企业一目了然，心中有数。工商部门的一口受理以及审批时间的限定，使行政审批程序更加公开、透明，从制度上减少了行政审批部门工作人员进行权钱交易的可能性。第三，并联审批离不开地方政府的协调和支持。“并联审批”是一项系统工程，涉及几十个横向行政审批部门之间的关系协调，可谓牵一发而动全身。工商部门虽然可以发挥牵头作用，但如果没有地方政府的配合与支持，工作很难取得实效。当然，由于前置审批较多的行业主要涉及餐饮、娱乐、美容美发等，在上海属于区县税源较为集中的行业，因而“并联审批”办法的实施，为区县政府招商引资、发展经济注入了新的活力，也理所当然地得到了区县政府的积极支持。许多区县均成立了“并联审批”工作领导小组，区县领导亲自挂帅协调关系，组织实施。同时市工商局召集２５家市级行政审批部门沟通交流“并联审批”工作情况，取得各市级行政审批部门的理解和支持。

　 “并联审批”避免了企业的往返奔波，但如果是以政府内部人力资源成本的增加为代价，显然不堪重负。因此用信息化手段改进审批方式，寻求高效能、低成本的市场准入模式，实行“网上并联审批”成为一种必然选择。近年来，上海市工商部门以信息化建设为契机，建成了全市统一的工商行政管理计算机信息系统（即“金管工程”），收集储存了数以百万计的企业信息，实现了市局、分局和工商所三级联网，以此为平台，工商行政管理业务计算机化迅速推进。目前上海市工商部门已经实行登记注册状况网上查询和登记表式网上下载，网上下载的登记表式与到工商部门领取的表式同样适用。网上登记办法也在积极探索。去年网上年检试点成功，今年网上年检已达２万余户。“网上并联审批”在试点过程中已经受理和完成了３９９户。黄浦工商分局通过黄浦区政府公务网开展“网上并联审批”试点取得成功。随着上海市政府公务网年内建成与开通，“网上并联审批”可望在全市普及推广。

4.嘉定实行建设项目特殊程序办理制度

嘉定投资服务和办证办照中心出台了《关于进一步做好建设项目特殊程序办理的意见》，对重大项目及时掌握信息，审批前组织有关窗口提前介入，主动提供前期咨询服务，审批过程中予以跟踪督办，对涉及多个主管部门同时介入的项目及时做好牵头工作，组织联合踏勘和联合会审，支持了地方招商引资和经济建设。