——深化行政管理体制改革系列研究之四
深化行政管理体制改革，加强政府自身建设，不仅要求建立一个廉洁的政府，还要求建立一个廉价的政府。目前，我国各级机关不同程度存在行政费用膨胀、行政成本居高不下、行政效率低、老百姓办事难、公务消费腐败和浪费等现象。中央关于“十一五”规划的《建议》明确指出：“建设节约型社会已成为未来经济、社会实现可持续发展的惟一选择。”建设节约型政府是建设节约型社会的关键，任务十分紧迫。
一、行政成本高到什么程度，高在哪里？
行政成本是指政府组织进行经济社会事务管理、提供公共服务和产品的过程中投入的人力、财力和物力资源的总和。行政成本是衡量政府行政效率的一个重要指标，在产出（即政府提供公共服务的能力）不变的情况下，行政成本越低，则行政效率越高；反之则越低。
据2006年“两会”期间有关资料，自改革开放以来，随着经济社会的发展，行政成本也大幅增长，在1978年～2003年25年间，行政成本增长了87倍，大大高于同期财政收入增长（21倍）和GDP增长（31倍）速度。据财政部财科所专家的计算，1978年我国行政成本占财政总支出的比重仅为4.71%，到2003年上升为19.03%。与国外比较，2003年日本行政成本占财政总支出的比重为2.38%、英国为4.19%、韩国为5.06%、法国为6.5%、加拿大为7.1%、美国为9.9%。从单位GDP的公务员人数来比较，我国是39人／百万美元，美国为2.31人/百万美元，日本为1.38人/百万美元。以上资料表明，无论从哪个角度看，我国行政成本的确过高。那么，这么高的行政成本是如何产生的呢？
——机构设置庞杂，公务员数量庞大。这是导致行政成本居高不下的首要因素，也是总源头。改革开放以来，经过5轮规模较大的政府机构改革，我国行政机构和公务员数量已大为下降。但机构臃肿、职能交叉的问题并没有根本解决。国外中央政府部门一般不超过20个，而我国现在单是政府序列就有七大类机构近100个工作部门。很多部门都要求“上下对口”，基层政府的机构膨胀更为严重。我国现有约4万个乡镇，大多数配备“五大班子”，有的还在乡镇对口设立了各种性质和职能的“七站”、“八所”等机构。机构庞杂必然导致人满为患、开支高涨。据专家估算，全国实际由财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过5000万人，官民之比已达到历史上最高的1：26，远远高于美国、日本、印度等国家的水平。很多地方财政已成为仅能支付公务人员工资的“吃饭财政”，使财政背离了其应有的公共性。某地一个十二、三万人口的小县，吃财政饭的就多达5700人。一些地方财政供养人口中，还混有不少“吃空饷”的“蛀虫”。最近，四川省清理出3.7万多吃空饷人员，每年冒领经费达6400多万元；河南也清理出2万多吃空饷人员，涉及资金1.53亿元。
——公务消费腐败严重，浪费十分惊人。这方面的准确数据恐怕无人能说清。据2006年3月6日《中国青年报》报道，2005年，各级行政机关公车消费3000亿元，公款吃喝2000亿元，公款考察旅游1000亿元，三项合计高达6000亿元，占当年国家财政收入的20％，相当于全民教育投入的5倍。随后，财政有关司局负责人公开解释说，根据统计数据，2004年上述三项费用合计为1200亿元，占财政支出的4.2％；但他承认实际数据要比统计数据大。据调研测算，许多公车真正用于公务的时间仅占1/3；公车成本每年最低费用6万元、最高15万元，为市场运营成本的4～10倍，而使用效率只有市场运营的1／6。公务接待方面，以东北边疆某地级市为例，当地同志反映，每年夏天要接待省部级干部数百人、地厅级干部数千人，加上随行人员总计数万人，一日三餐、好烟好酒，再加旅游门票和土特产品，每年要花去接待费用数千万元。
——大盖楼堂馆所，办公设施豪华化。尽管中央三令五申，但越来越多的地方新建政府大楼一个比一个宏伟豪华，且都以气派非凡的超大广场相匹配，成为当地的标志性建筑。办公场所也越来越奢华，有的地方党政领导每人独占好几间办公室，内配高级办公用品，卫生间、会议室、会客室、卧室一应俱全。很多机关自己建了豪华办公楼、豪华会议室往往闲置不用，却要跑到郊外的培训中心、招待所，有的竟然到五星级酒店，以每人每天数百元、上千元的消费去开会。党政机关兴建培训中心、招待所在全国是普遍现象，中央各部委、各省厅局几乎都建，地市机关、大型国企大多数也建，甚至一些贫困县还建。不少“培训中心”建在名山大川、海边湖边等风景名胜区，配备有星级酒店标准的客房及游泳池、保龄球馆、桑拿、美容、歌舞厅等，实际上成了大吃大喝和搞腐败的场所，建设成本很高，运行成本巨大。一些党政机关超标准改善办公条件，高档桌椅书柜、空调、电脑、复印机、数码相机、摄像机、CD刻录机等应有尽有，且动不动就“更新换代”。一些机关“挥纸如土”，“长明灯”不灭，开着窗户用空调，聊天电话没完没了，办公浪费现象十分惊人。
——文山会海严重，形式主义成风。会议多、文件多，各种名目的考察调研多、国内外培训多、论坛节庆多，可以说是目前机关普遍存在的问题，这大大增加了行政成本。甚至还出现了“吃会”、“玩会”、“拿会”、“睡会”等不良现象，既浪费了大量的钱财和时间，又败坏了社会风气。一些地方热衷于搞大广场、音乐喷泉，搞城市“亮化工程”，搞“公款追星”请演艺明星捧场，最终都是政府埋单。有些形式主义的东西，成本很高，但群众得到的实惠却不多。例如，2006年1月《当代杂文》有一名为“高价温暖”的短文写道：送去几桶食用油，却出动大小车多辆，燃烧掉几百公升汽油；送去几袋大米，却吃掉当地政府好几桌宴席；送去现金几百元，却发给“送温暖者”下乡出差补助几千元。
二、行政成本过高的危害
合理的行政成本不仅是必需的，也是一个国家及其公民所能接受的。一国政府行政成本的高低，与该国政府所承担的职责密切相关。政府承担的职责越多，为了完成行政职责而相应耗费的行政成本越大。我国正处在工业化、城市化和经济转轨、社会转型的关键时期，城乡和地区发展不平衡，政府经济社会管理事务繁重，加之地域辽阔、交通等基础设施落后，以及现代办公技术的广泛应用等原因，行政成本居高不下有一定的客观因素。但必须看到，行政成本过快增长有很大的不合理成分，给经济社会带来严重负面作用。主要是：
一是增加了财政支出，直接影响政府对公共服务的提供。在国外主要发达国家，各级政府支出的50％以上用于社会保障、医疗卫生、义务教育等公共服务，行政费用支出仅占10％左右。但在我国，不少地方财政支出主要用于承担财政供养人员的工资，以及向各类行政事业单位提供运转开支。相当多的地方财政不堪重负、捉襟见肘。行政成本的不合理增长，挤占了教科文卫、社会保障等公共服务资金，严重影响了政府全面履行职能，制约着经济社会的健康发展，损害了人民群众的切身利益。
二是助长部门利益化倾向，导致政府权力膨胀。由于我国的市场体制不健全，政府控制了过多的经济社会资源，又缺乏相应的有效监督，必然导致行政权力部门化、部门权力利益化。行政成本过高且不透明、不受监督，为行政机关追求部门利益、与民争利，大开了方便之门。现在，不少行政机关和具有行政权力的事业单位，以行政经费不足为借口，通过收费、罚款等、摊派手段获取经济利益，助长了不正之风和腐败行为。
三是危害政风，影响干群关系。现在，奢靡之风在一些机关很盛行，办事喜欢造声势、讲排场，铺张浪费严重。一些领导干部好大喜功，花财政的钱不心疼，搞了许多不切实际的“形象工程”、“政绩工程”。在不少地方，老百姓反映“官多为患”，政出多门、多头执法等问题相当普遍。一些行政机关门难进、脸难看、话难听、事难办的衙门作风依然如故，部门之间推诿扯皮，办事效率低下。干部队伍素质滑坡，不正之风屡禁不止。这些都严重损害了政府的形象，恶化了干群关系。
三、建议
控制行政成本，建设节约型政府，是坚持以人为本、立党为公、执政为民的重要体现，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是提高行政能力和政府管理水平的重要方面。为此，建议：
第一，科学设置政府机构。建设节约型政府，首先要控制机构设置和人员编制的随意增加。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革。实现政府机构设置、职能、编制、领导职数和工作程序的法定化，科学规范部门职能，合理设置机构，减少职能交叉、扯皮推诿现象，减少财政供养人员。
第二，健全公共财政制度。公共财政是现代政府的一项最基本制度。公共财政属于全体纳税人，必须取之于民、用之于民。要调整现有的财政支出结构，切实减少行政经费在财政预算中所占的比例。使行政成本透明化，定期公布行政支出情况，通过多层次、多渠道的公众监督，遏制浪费和腐败。特别要强化人大对财政资金的监督和制约。要加强预算约束，强化预算的权威性和严肃性，实现预算收支程序法律化、规范化。政府必须严格在预算的约束下配置和运作行政资源，没有预算，一分钱也不能花。严格禁止行政机关设立“小金库”和搞公款疗养、公款进修、私客公待等。对办公楼建设用地、装修标准及使用面积要有明确规定。
第三，堵塞公务消费漏洞。要建立科学合理的职务消费制度。根据经济社会发展水平和职务需要，科学规范公务人员职务消费的范围、标准，对哪些可以开支，哪些不可以开支，列出明细的项目；同时建立职务消费的管理机制，逐步将职务消费纳入制度化、法制化、货币化的轨道。要深化公车使用和管理制度改革。按照社会化、市场化的方向，逐步改变实物供给、单位所有、多途径补贴运转费用、封闭式自我服务的管理模式，切实减轻财政负担。此外，还要推进公务接待、出国培训、差旅费报销等方面管理制度的改革。
第四，精简会议和文件。改进会风是政府机关作风建设的一项重要内容，也是降低行政成本的重要着力点。要切实限制开会的权力，规定批准开会的权限，不允许随意开会。压缩会议活动规模，减少参加人数，减少会议新闻报道。限制发言人数，规定讲话时间，力戒讲套话、空话和假话。采取召开电视电话会议等方式，降低会议成本。严肃财经纪律，严格控制会议经费。同时，也要下决心克服形式主义、文牍主义，解决好发文过多、过滥的问题。要防止照抄照搬，层层转发文件；防止文件之间、文件与法规打架的现象。
第五，增强公务员的节约意识。要在机关倡导节约文化，加强宣传教育，强化行政成本意识。要教育机关工作人员从身边小事做起，通过节约一滴水、节约一度电、节约一张纸、节约一角电话费、节约一元差旅费、节约一次招待费等活动，使机关干部养成勤俭节约的良好习惯，减少日常不必要的行政费用消耗。
深化行政管理体制改革，加强政府自身建设，不仅要求建立一个廉洁的政府，还要求建立一个廉价的政府。目前，我国各级机关不同程度存在行政费用膨胀、行政成本居高不下、行政效率低、老百姓办事难、公务消费腐败和浪费等现象。中央关于“十一五”规划的《建议》明确指出：“建设节约型社会已成为未来经济、社会实现可持续发展的惟一选择。”建设节约型政府是建设节约型社会的关键，任务十分紧迫。
一、行政成本高到什么程度，高在哪里？
行政成本是指政府组织进行经济社会事务管理、提供公共服务和产品的过程中投入的人力、财力和物力资源的总和。行政成本是衡量政府行政效率的一个重要指标，在产出（即政府提供公共服务的能力）不变的情况下，行政成本越低，则行政效率越高；反之则越低。
据2006年“两会”期间有关资料，自改革开放以来，随着经济社会的发展，行政成本也大幅增长，在1978年～2003年25年间，行政成本增长了87倍，大大高于同期财政收入增长（21倍）和GDP增长（31倍）速度。据财政部财科所专家的计算，1978年我国行政成本占财政总支出的比重仅为4.71%，到2003年上升为19.03%。与国外比较，2003年日本行政成本占财政总支出的比重为2.38%、英国为4.19%、韩国为5.06%、法国为6.5%、加拿大为7.1%、美国为9.9%。从单位GDP的公务员人数来比较，我国是39人／百万美元，美国为2.31人/百万美元，日本为1.38人/百万美元。以上资料表明，无论从哪个角度看，我国行政成本的确过高。那么，这么高的行政成本是如何产生的呢？
——机构设置庞杂，公务员数量庞大。这是导致行政成本居高不下的首要因素，也是总源头。改革开放以来，经过5轮规模较大的政府机构改革，我国行政机构和公务员数量已大为下降。但机构臃肿、职能交叉的问题并没有根本解决。国外中央政府部门一般不超过20个，而我国现在单是政府序列就有七大类机构近100个工作部门。很多部门都要求“上下对口”，基层政府的机构膨胀更为严重。我国现有约4万个乡镇，大多数配备“五大班子”，有的还在乡镇对口设立了各种性质和职能的“七站”、“八所”等机构。机构庞杂必然导致人满为患、开支高涨。据专家估算，全国实际由财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过5000万人，官民之比已达到历史上最高的1：26，远远高于美国、日本、印度等国家的水平。很多地方财政已成为仅能支付公务人员工资的“吃饭财政”，使财政背离了其应有的公共性。某地一个十二、三万人口的小县，吃财政饭的就多达5700人。一些地方财政供养人口中，还混有不少“吃空饷”的“蛀虫”。最近，四川省清理出3.7万多吃空饷人员，每年冒领经费达6400多万元；河南也清理出2万多吃空饷人员，涉及资金1.53亿元。
——公务消费腐败严重，浪费十分惊人。这方面的准确数据恐怕无人能说清。据2006年3月6日《中国青年报》报道，2005年，各级行政机关公车消费3000亿元，公款吃喝2000亿元，公款考察旅游1000亿元，三项合计高达6000亿元，占当年国家财政收入的20％，相当于全民教育投入的5倍。随后，财政有关司局负责人公开解释说，根据统计数据，2004年上述三项费用合计为1200亿元，占财政支出的4.2％；但他承认实际数据要比统计数据大。据调研测算，许多公车真正用于公务的时间仅占1/3；公车成本每年最低费用6万元、最高15万元，为市场运营成本的4～10倍，而使用效率只有市场运营的1／6。公务接待方面，以东北边疆某地级市为例，当地同志反映，每年夏天要接待省部级干部数百人、地厅级干部数千人，加上随行人员总计数万人，一日三餐、好烟好酒，再加旅游门票和土特产品，每年要花去接待费用数千万元。
——大盖楼堂馆所，办公设施豪华化。尽管中央三令五申，但越来越多的地方新建政府大楼一个比一个宏伟豪华，且都以气派非凡的超大广场相匹配，成为当地的标志性建筑。办公场所也越来越奢华，有的地方党政领导每人独占好几间办公室，内配高级办公用品，卫生间、会议室、会客室、卧室一应俱全。很多机关自己建了豪华办公楼、豪华会议室往往闲置不用，却要跑到郊外的培训中心、招待所，有的竟然到五星级酒店，以每人每天数百元、上千元的消费去开会。党政机关兴建培训中心、招待所在全国是普遍现象，中央各部委、各省厅局几乎都建，地市机关、大型国企大多数也建，甚至一些贫困县还建。不少“培训中心”建在名山大川、海边湖边等风景名胜区，配备有星级酒店标准的客房及游泳池、保龄球馆、桑拿、美容、歌舞厅等，实际上成了大吃大喝和搞腐败的场所，建设成本很高，运行成本巨大。一些党政机关超标准改善办公条件，高档桌椅书柜、空调、电脑、复印机、数码相机、摄像机、CD刻录机等应有尽有，且动不动就“更新换代”。一些机关“挥纸如土”，“长明灯”不灭，开着窗户用空调，聊天电话没完没了，办公浪费现象十分惊人。
——文山会海严重，形式主义成风。会议多、文件多，各种名目的考察调研多、国内外培训多、论坛节庆多，可以说是目前机关普遍存在的问题，这大大增加了行政成本。甚至还出现了“吃会”、“玩会”、“拿会”、“睡会”等不良现象，既浪费了大量的钱财和时间，又败坏了社会风气。一些地方热衷于搞大广场、音乐喷泉，搞城市“亮化工程”，搞“公款追星”请演艺明星捧场，最终都是政府埋单。有些形式主义的东西，成本很高，但群众得到的实惠却不多。例如，2006年1月《当代杂文》有一名为“高价温暖”的短文写道：送去几桶食用油，却出动大小车多辆，燃烧掉几百公升汽油；送去几袋大米，却吃掉当地政府好几桌宴席；送去现金几百元，却发给“送温暖者”下乡出差补助几千元。
二、行政成本过高的危害
合理的行政成本不仅是必需的，也是一个国家及其公民所能接受的。一国政府行政成本的高低，与该国政府所承担的职责密切相关。政府承担的职责越多，为了完成行政职责而相应耗费的行政成本越大。我国正处在工业化、城市化和经济转轨、社会转型的关键时期，城乡和地区发展不平衡，政府经济社会管理事务繁重，加之地域辽阔、交通等基础设施落后，以及现代办公技术的广泛应用等原因，行政成本居高不下有一定的客观因素。但必须看到，行政成本过快增长有很大的不合理成分，给经济社会带来严重负面作用。主要是：
一是增加了财政支出，直接影响政府对公共服务的提供。在国外主要发达国家，各级政府支出的50％以上用于社会保障、医疗卫生、义务教育等公共服务，行政费用支出仅占10％左右。但在我国，不少地方财政支出主要用于承担财政供养人员的工资，以及向各类行政事业单位提供运转开支。相当多的地方财政不堪重负、捉襟见肘。行政成本的不合理增长，挤占了教科文卫、社会保障等公共服务资金，严重影响了政府全面履行职能，制约着经济社会的健康发展，损害了人民群众的切身利益。
二是助长部门利益化倾向，导致政府权力膨胀。由于我国的市场体制不健全，政府控制了过多的经济社会资源，又缺乏相应的有效监督，必然导致行政权力部门化、部门权力利益化。行政成本过高且不透明、不受监督，为行政机关追求部门利益、与民争利，大开了方便之门。现在，不少行政机关和具有行政权力的事业单位，以行政经费不足为借口，通过收费、罚款等、摊派手段获取经济利益，助长了不正之风和腐败行为。
三是危害政风，影响干群关系。现在，奢靡之风在一些机关很盛行，办事喜欢造声势、讲排场，铺张浪费严重。一些领导干部好大喜功，花财政的钱不心疼，搞了许多不切实际的“形象工程”、“政绩工程”。在不少地方，老百姓反映“官多为患”，政出多门、多头执法等问题相当普遍。一些行政机关门难进、脸难看、话难听、事难办的衙门作风依然如故，部门之间推诿扯皮，办事效率低下。干部队伍素质滑坡，不正之风屡禁不止。这些都严重损害了政府的形象，恶化了干群关系。
三、建议
控制行政成本，建设节约型政府，是坚持以人为本、立党为公、执政为民的重要体现，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是提高行政能力和政府管理水平的重要方面。为此，建议：
第一，科学设置政府机构。建设节约型政府，首先要控制机构设置和人员编制的随意增加。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革。实现政府机构设置、职能、编制、领导职数和工作程序的法定化，科学规范部门职能，合理设置机构，减少职能交叉、扯皮推诿现象，减少财政供养人员。
第二，健全公共财政制度。公共财政是现代政府的一项最基本制度。公共财政属于全体纳税人，必须取之于民、用之于民。要调整现有的财政支出结构，切实减少行政经费在财政预算中所占的比例。使行政成本透明化，定期公布行政支出情况，通过多层次、多渠道的公众监督，遏制浪费和腐败。特别要强化人大对财政资金的监督和制约。要加强预算约束，强化预算的权威性和严肃性，实现预算收支程序法律化、规范化。政府必须严格在预算的约束下配置和运作行政资源，没有预算，一分钱也不能花。严格禁止行政机关设立“小金库”和搞公款疗养、公款进修、私客公待等。对办公楼建设用地、装修标准及使用面积要有明确规定。
第三，堵塞公务消费漏洞。要建立科学合理的职务消费制度。根据经济社会发展水平和职务需要，科学规范公务人员职务消费的范围、标准，对哪些可以开支，哪些不可以开支，列出明细的项目；同时建立职务消费的管理机制，逐步将职务消费纳入制度化、法制化、货币化的轨道。要深化公车使用和管理制度改革。按照社会化、市场化的方向，逐步改变实物供给、单位所有、多途径补贴运转费用、封闭式自我服务的管理模式，切实减轻财政负担。此外，还要推进公务接待、出国培训、差旅费报销等方面管理制度的改革。
第四，精简会议和文件。改进会风是政府机关作风建设的一项重要内容，也是降低行政成本的重要着力点。要切实限制开会的权力，规定批准开会的权限，不允许随意开会。压缩会议活动规模，减少参加人数，减少会议新闻报道。限制发言人数，规定讲话时间，力戒讲套话、空话和假话。采取召开电视电话会议等方式，降低会议成本。严肃财经纪律，严格控制会议经费。同时，也要下决心克服形式主义、文牍主义，解决好发文过多、过滥的问题。要防止照抄照搬，层层转发文件；防止文件之间、文件与法规打架的现象。
第五，增强公务员的节约意识。要在机关倡导节约文化，加强宣传教育，强化行政成本意识。要教育机关工作人员从身边小事做起，通过节约一滴水、节约一度电、节约一张纸、节约一角电话费、节约一元差旅费、节约一次招待费等活动，使机关干部养成勤俭节约的良好习惯，减少日常不必要的行政费用消耗。