“四三三二”结构是县级领导体制的最佳形式 ——对县级党政领导体制改革的思考
霍宪森
县级领导体制，是指县级国家政权组织系统内部的党政领导机构和公共权力主体的结构方式及组织形式。它是对县级国家政权组织系统中几个不同党政领导机构和公共权力主体各自在县级内部国家政权机构系统和社会管理机构系统中所应具有的地位、职能作用，以及对它们相互之间关系的具体定性和定位，同时也是不同社会国家政治制度和政治体制在县级内部的具体表现形式。所以，我国县级党政组织能否切实按照社会主义国家政权建设规律和共产党执政规律的内在要求，恰当选择和采取一种科学的社会主义国家政权的领导体制和公共权力结构形式，对于我们当前和今后能否稳步推进我国县级内部的社会主义政治文明建设和社会主义的民主宪政体制建设，对于能否进一步巩固党的执政地位和完善我国的社会主义政治制度，具有至关重要的作用。
一
我认为，与我国所要实行的社会主义市场经济体制和社会主义民主宪政制度相适应，当前我国县级领导体制的最佳形式，应该是选择和采取“四三三二”的结构方式。
这里所说的我国县级领导体制，主要是指除港、澳、台等几个现阶段仍然实行资本主义制度的特殊地区之外的我国所有县（市）一级的领导体制。
这里所说的“四三三二”结构，就是指那种由我国县级领导体制中的权力机构、常设决策机构、常设执行机构、常设监督机构等四个机构所形成的明显具有三权分离、三层定位、二级负责和相互分权制衡关系特征的县级国家政权组织系统内部党政领导机构和公共权力主体的结构方式和组织形式。具体来说，所谓县级领导体制中的四个机构，第一是指由县级人民代表大会和党的代表大会以及上一级党委三方联合，共同作为县级领导体制中的一个非常设的最高权力机构，由三方联合在县级内部对国家和社会事务共同行使最高决策权和最高监督权；第二是指由县级党委单独作为县级领导体制中的一个常设决策机构，由其在县级内部相对独立地集中行使对某些重大国家和社会事务的日常决策领导权；第三是指由县级行政组织或行政首长，单独作为县级领导体制中的一个常设执行机构，由其在县级内部相对独立地集中掌握和行使对所有有关政治、经济文化等国家和社会事务的日常行政管理权；第四是指由县级人大常委会，单独作为县级领导体制中的一个常设监督机构，由其在县级内部相对独立地集中行使对同级常设决策机构和常设执行机构的决策行为和行政行为的日常决策监督权。
所谓县级领导体制中的三权分离，第一是指由作为领导体制中非常设的最高权力机构的县级人民代表大会、县级党的代表大会和上一级党委三方在县级内部对国家和社会事务共同拥有最高决策领导权，以及由作为领导体制中常设决策机构的县级党委在权力机构闭会期间，代表权力机构对县级内部某些重大国家和社会事务相对独立地拥有日常决策领导权。二者统称为县级决策领导权。第二是指由作为领导体制中常设执行机构的县级行政组织或行政首长，在县级内部对所有有关政治、经济、文化等国家和社会事务相对独立地拥有日常行政管理权。第三是指由作为领导体制中最高权力机构的县级人民代表大会、县级党的代表大会和上一级党委三方在县级内部共同拥有最高监督权，以及由作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会，在权力机构闭会期间，代表权力机构对县级常设决策机构和常设执行机构所实施的日常决策行为和行政行为相对独立地拥有日常决策监督权。二者统称为县级决策监督权。
所谓县级领导体制中的三层定位，第一是指由作为领导体制中最高权力机构的县级人民代表大会和同级党的代表大会以及上一级党委，在县级领导体制和公共权力结构体系中，位居于第一层或最高层权力主体。第二是指由作为领导体制中常设决策机构的县级党委，在县级领导体制和公共权力结构体系中位居于第二层权力主体。同时，作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会，与同级党委双方并列，位居于县级领导体制和公共权力结构体系中的第二层权力主体。第三是指由作为领导体制中常设执行机构的县级行政组织或行政首长，在县级领导体制和公共权力结构体系中，位居于第三层权力主体。
所谓县级领导体制中的二级负责，第一是指作为领导体制中常设执行机构的县级行政组织或行政首长，要对作为领导体制中常设决策机构的县级党委直接负责，并服从其直接领导。第二是指作为领导体制中常设决策机构的县级党委和作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会，二者要同时对作为领导体制中最高权力机构的县级人民代表大会和县级党的代表大会以及上一级党委直接负责，并要认真贯彻执行它们三方就有关县级内部的重大国家和社会事务所作出的一切决定。
所谓县级领导体制中的相互分权制衡，主要是指位居于第二层权力主体中的那个作为领导体制中常设监督机构并具有相对独立地位的县级人大常委会，同作为领导体制中常设决策机构的县级党委之间，以及人大常委会同作为领导体制中常设执行机构的县级行政组织或行政首长之间，所形成的那样一种相互分权制约和分权制衡的关系。因为只有在它们三者之间真正形成一种相互分权制约和制衡关系，才能确保在县级国家政权组织和党政领导机构系统内部真正建立起一种以权力制约权力，以权力制衡权力的有效的横向权力监督制约机制，从而确保使社会主义的人民民主在我国县级内部国家和社会事务的管理过程中得到真正充分地体现出来。
二
我国县级之所以应该实行上述“四三三二”结构的党政领导体制，是因为实行“四三三二”的党政领导体制，主要有以下四个方面的好处：
1、实行“四三三二”领导体制，有利于我国县级党组织特别是县级党委组织按照民主政治条件下政党执政规律的一般要求，进一步转变和完善自身对县级国家和社会事务的领导方式和执政方式
纵观人类社会政治文明建设的发展历史，可以从中得出这样一个科学认识和基本历史事实，即根据不同国家和社会组织的执政者在实施执政活动过程中所由其实际掌握和行使的横向权限大小的不同，可以将其执政方式和领导方式，大体划分为两种不同的基本类型。一种是全面执政方式和人治执政方式；一种是有限执政方式和法治执政方式。所谓全面执政方式和人治执政方式，是指执政者在实施执政过程中所采取实行的那样一种由其对同级常设最高立法权和常设最高行政权这两种具有相对独立地位和不同职能性质的横向常设最高国家公共权力，或由其对同级常设最高公共决策权和常设最高公共监督权这两种具有相对独立地位和不同职能性质的横向常设最高社会公共权力，实行集于一身抓全权的执政方式和领导方式。同时，由于这种执政方式和领导方式具有议行合一（即使该组织内部常设最高立法(监督)权和常设最高行政(决策)权两权合一并由某一个常设机构独自掌握和行使）的权力结构特点，所以，这种执政方式和领导方式又可以说是所谓议行合一的执政方式和领导方式。所谓有限执政方式和法治执政方式，是指执政者在实施执政活动过程中所采取实行的那样一种由其对同级常设最高立法权和常设最高行政权这两种具有相对独立地位和不同职能性质的横向常设最高国家公共权力，或由其对同级常设最高公共决策权和常设最高公共监督权这两种具有相对独立地位和不同职能性质的横向常设最高社会公共权力中的某一部分权力抓重点，即执政者只是重点直接掌握和控制其同级常设最高公共权力中的某一部分权力，特别是其中那一部分常设最高行政(决策)领导权力的执政方式。同时，由于这种执政方式具有议行分立（即使该组织内部常设最高行政(决策)权和常设最高立法(监督)权两权分立并相应由某两个常设机构分别独立掌握和行使）的权力结构特点，所以，这种执政方式又可以说是所谓议行分立的执政方式。因此，为了适应新世纪、新阶段我们要在当代中国建设社会主义宪政国家和现代法治社会，要在当代中国国家和社会内部政治生活中推进社会主义民主政治建设的新形势、新任务的客观需要，当前就面临着一个如何使各级党组织特别是各级党委组织在当代中国国家和社会政治生活中的领导方式和执政方式实行科学化、民主化、法治化转型的现实问题。由于实行“四三三二”结构的领导体制，有利于使县级党组织特别是县级党委组织彻底破除过去习惯于实行那种实际具有人治执政方式性质的议行合一执政方式（即使该组织内部常设最高行政(决策)权和常设最高立法(监督)权两权合一并集于党委一身）的陈旧观念和做法，同时牢固树立起一种具有法治执政方式性质的议行分立执政方式（即使该组织内部常设最高行政(决策)权和常设最高立法(监督)权两权分立并由县级党委和县级人大常委会这两个常设机构分别掌握和行使）的新的观念，并大胆的使用与当代中国发展社会主义民主政治相适应的能够确保使县级党组织特别是使县级党委组织都真正做到严格依法执政的那样一种议行分立的新的现代法治执政方式和领导方式。所以，只有实行“四三三二”领导体制，才能有利于县级党组织特别是县级党委组织切实按照社会主义民主政治建设的内在要求，进一步转变和完善自身对县级国家和社会事务的领导方式和执政方式。才能有利于县级党组织特别是县级党委组织在新的形势下充分发挥自身对县级国家和社会事务所应有的领导职能和作用，才能更好地适应我国在新世纪发展社会主义市场经济和推进社会主义民主政治建设的需要。
2、实行“四三三二”领导体制，有利于我国县级组织按照社会主义民主政治建设的要求，进一步改进和完善民主集中制的县级国家政权组织形式
民主集中制是我们党和国家的一项根本组织制度，也是符合我国国情因而需要始终不渝坚持的一项制度。但由于民主集中制作为我国县级政权的组织形式，在实际运作中，还现实存在着诸如集中过度、缺乏民主，另外还有关于如何才能将坚持党的集中领导与坚持发扬人民民主二者之间的关系，真正从县级党政领导体制和政权组织形式中予以具体体现出来，并使其逐步实现制度化、法律化和规范化等方面的一些与社会主义的人民民主政治建设的要求不相适应的缺陷和不足，所以，还仍然需要我们根据新的情况对我国县级现行民主集中制的社会主义政权的组织形式，进一步加以改进和完善。“四三三二”的领导体制，通过将县级人民代表大会和县级党的代表大会以及上一级党委三方共同作为县级领导体制中的一个非常设的最高权力机构，将县级党委单独作为县级领导体制中的一个常设决策机构，将县级行政组织或行政首长，单独作为县级领导体制中的一个常设执行机构，将县级人大常委会，单独作为县级领导体制中的一个常设监督机构等四个机构的科学设计，以及对它们四者之间所具有的那种三权分离、三层定位、二级负责和相互分权制衡关系的科学确定，使其既充分体现出了一般现代社会管理过程中权力结构规律关于不同公共权力主体之间职能分工与合作的基本要求，较好地体现出了县级党政领导机构体系和国家政权主体结构体系的完整性和科学性，同时又能充分体现出了民主集中制原则关于民主与集中之间关系的基本要求，使能够充分体现民主职能和体现集中职能、体现坚持党的集中领导和体现坚持发扬人民民主的几个不同党政领导机构和国家政权主体之间的关系都得到了较好地协调和处理，从而确保使民主和集中之间，坚持党的集中领导和坚持发扬人民民主之间，以及使对上负责和对下负责、对党负责和对人民负责二者之间真正实现了紧密结合和有机的统一。这就是，首先，由作为领导体制中权力机构的县级人民代表大会和县级党的代表大会以及上一级党委三方联合，共同讨论决定县级内部国家和社会事务的大政方针，并由三者结合共同以民主集中制的方式直接选举产生出作为领导体制中常设决策机构的县级党委和同时作为常设监督机构的县级人大常委会。然后由作为常设决策机构的县级党委和作为权力机构的县级人民代表大会双方联合，共同以民主集中制的方式直接选举产生出作为常设执行机构的县级行政组织或行政首长。这样就使能够充分体现民主职能的几个权力主体即县级人民代表大会和同级党的代表大会以及作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会三者拥有广泛而高度的包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等在内的各项人民民主政治权力。同时又能确保使能够用来充分体现出集中职能的几个权力主体即县级党委和县级行政组织或行政首长以及上一级党委三者能够集中进行日常决策和日常的行政管理，使县级党委和县级行政组织或行政首长，各自都能相对独立地分别集中掌握和行使被作为权力机构的县级人民代表大会和同级党的代表大会以及上一级党委所直接授权委托的负责处理县级内部所有政治、经济、文化等国家和社会事务的日常决策和日常行政管理的权力。因此，这种党政领导体制，既是民主的，又是集中的，就是说，它是在民主基础上的集中，又是在集中指导下的民主，是高度人民民主和高度党的集中的有机结合和有机统一。所以，只有实行“四三三二”领导体制，才能有利于使我国县级党政组织真正按照社会主义人民民主政治建设的要求，进一步改进和完善现行民主集中制的县级国家政权组织形式，才能确保从党政领导体制和组织制度上更好地使民主与集中有机结合起来，使坚持党的领导与坚持发扬人民民主有机结合起来，使对上负责和对下负责、对党负责和对人民负责有机结合起来，并在此基础上，确保使我国县级党政组织在对县域国家和社会事务的管理过程中尽快实现其内部权力结构方式、权力运行机制和权力运行程序的制度化、法律化、规范化和科学化。
3、实行“四三三二”领导体制，有利于我国县级组织按照社会主义民主政治建设的要求，进一步完善自身内部的民主监督权力制约机制
缺少一个类似于西方议会机关的相对独立的统一的常设民主监督权力机构，是我国现行政治体制的一个重大缺陷，也是我国现行县级领导体制的一个严重弊端。“四三三二”的领导体制，根据现代社会管理过程中科学权力结构体系关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般原理要求，通过在县级党政领导机构系统中专门配备一个独立行使日常决策监督权力并作为领导体制中常设监督机构的县级人大常委会，同时使其实际居于同独立行使日常决策权力并作为领导体制中常设决策机构的县级党委具有相对独立的 完全平等的地位，使其在领导体制中同县级党委以及同在县级内部独立行使日常行政管理权力并作为常设执行机构的县级行政组织或行政首长这两个党政领导机构之间形成一种以权力制约权力，以权力制衡权力的日常的横向民主监督权力制约机制的科学设计，从而不仅从组织制度上真正确保使县级政府（行政组织或行政首长）既能代表全县人民掌握管理县级内部国家和社会事务的权力，又能无条件地直接接受全县人民的监督；而且也从组织制度上真正确保使县级党委既能代表全县人民掌握管理国家和社会的权力，又能无条件地直接接受全县人民的监督。这样就既能确保较好地体现出了新的县级党政领导机构和国家政权机构体系的完整性和科学性，彻底避免和克服了现行领导体制中存在着的缺陷和弊端，又能较好地确保真正解决了如何使县级党委和政府各自都能切实在人民的直接监督之下正确行使由全县人民授权委托其所行使的对县级内部国家和社会事务进行直接管理的那一部分权力的问题。所以，只有实行“四三三二”领导体制，在我国县级党政领导机构和国家政权机构体系中真正建立起一个类似于西方议会机关的相对独立的统一的常设民主监督权力机构并充分发挥其应有的民主监督权力制约作用，才能从根本上使我国县级内部的权力监督制约机制和国家政权组织形式，得到切实改进、加强和完善，才能从根本上确保县级党委和政府真正在人民的直接监督之下，正确行使各自手中被全县人民直接授权委托的对县级内部国家和社会事务进行直接管理的那一部分权力，才能确保使我们真正走上一个不搞群众性的政治运动，只靠通过在县级党政领导机构和国家政权机构系统中建立和完善起一种以权力制约权力，以权力制衡权力的有效的民主监督权力制约机制和科学的县级国家政权组织形式的途径，来稳步推进我国县级内部社会主义人民民主政治建设的新路子。
4、实行“四三三二”领导体制，有利于我国县级组织按照社会主义民主政治建设的要求，稳步推进当前县级内部社会主义的人民民主和社会主义的政治文明建设
加强社会主义的人民民主政治制度建设，使坚持党的领导和发扬人民民主与依法治国三者有机统一起来，是当前我国发展社会主义民主的一项重要内容，也是现阶段我国推进社会主义政治文明建设的一个根本要求。我国社会主义的人民民主政治制度建设能否真正加强，坚持党的领导和发扬人民民主与依法治国三者能否真正实现有机统一，其关键在于我们能否从党政领导体制和国家政权组织形式上找到并真正建立起一种既能充分体现出高度民主的要求，又能充分体现出高度集中的要求；既能充分体现出坚持党的领导的原则要求，又能充分体现出坚持发扬人民民主的原则要求；既能充分体现出坚持对上负责和对党负责的原则要求，又能充分体现出坚持对下负责和对人民负责的原则要求；既能具有其自身的内在激励机制，又能具有其自身的内在分权制约和制衡机制，因而确保能够使各级党政组织与其上一级党委（政府）之间，党政组织系统内部党委同同级人民代表大会机构之间，党委同同级人大常委会组织之间,党委同同级行政组织或行政首长之间等所有与党政组织有关的具有相对独立性的党政领导机构和国家政权主体之间的关系，都能得到规范而有效的正确处理的党政系统内部的科学权力结构形式。由于“四三三二”结构的党政领导体制，明显具有上述几个方面的主要特点，并且同时具有着按照现代社会管理过程中科学权力结构规律关于不同公共权力主体之间职能分工与合作的一般要求，把党组织自身的领导机构特别是县级党委机构统一纳入到县级国家政权机构系统和社会管理机构系统之中，并在县级国家政权机构系统和社会管理机构系统内部对其应有职能进行统一调整和科学定位，从而确保使县级党组织特别是县级党委组织都能够在县级内部社会管理系统中真正做到严格依法执政，正确行使本应由其所掌握行使的对县级国家和社会事务进行直接管理的那一部分公共政治权力和职能的主要特点和优势。所以，只有实行“四三三二”领导体制，才能有利于我们从县级党政领导体制和国家政权组织形式上为我国县级内部社会主义的民主宪政制度建设，使坚持党的领导和坚持发扬人民民主与依法治国三者真正有机统一起来奠定一个坚实基础和提供一个必需的保证条件，才能有利于确保使县级内部社会主义的人民民主不断发展，使县级内部社会主义的政治文明建设稳步推进。
2007年1月
作者单位：中共山东省委党校省直分校
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电子信箱：[email protected]
附:主要参考文献
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