农村“五保”养老问题的研究综述^*

 

（吴晓林 中南大学公共管理系，湖南长沙，410083）

 

[内容摘要]我国五保养老问题的学术研究始于税费改革以来。学者们普遍认为五保养老是构建我国社会保障安全网络的重要一环。但目前对五保养老问题的研究主要集中在政策的执行环节。鉴于此，本文从农村五保供养制度的沿革、养老模式、困境和原因、出路等内容整理、归纳和评述了学术界已有的观点。总的来讲，目前关于五保养老问题的研究基本是基于政策工具与政策效果之间的对比研究，缺乏关于政府支撑五保养老工作的基础理论研究。此外，学术界对五保供养的目标操作化应该有进一步的深入探讨，最终要的是到目前为止，学术界应该将对五保的关注提升到权利和人权层次的高度。

 

【关键词】五保  养老模式  集中供养 

 

我国的五保供养制度①形成于20世纪50年代中期，最早提出关于农村“五保”供养工作的法规性文件是1956年1月和6月发布的《一九五六至一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》，文件规定要“社内缺乏劳动力或完全缺乏劳动能力的老、弱、孤、寡、残疾社员，除了在生产上给以力能胜任的安排”外，还特别规定要“保证他们的吃、穿、和柴火供应，保证年幼的教育和年老的死后安葬”，是为“五保”的起源。

 

笔者认为，讨论五保养老的问题必然要涉及五保养老的环境（主要是制度）、养老主体、养老方式、养老效果等问题。基于目前学术界的讨论，本文将从五保养老制度的沿革、养老模式、困境和原因、出路等内容整理、归纳和评述相关观点。

 

1．农村五保养老制度的沿革

 

关于我国农村五保供养制度的沿革，理论界有两种不同说法。一种以保障责任主体来划分，一种以经济环境影响来划分。前者将其划分为三个阶段：五保制度形成时期，人民公社保障时期，乡统筹、村提留保障时期^[1]，五保制度形成时期，由农业生产合作社统一筹划，指定生产队或生产小组给以适当安排；人民公社保障时期，生产队在分配以前提取一定数量的公益金，用于安排五保等集体公益事业；乡统筹、村提留时期，由乡镇收取公共事业统筹费和村提留的方式来安排五保公益资金。这三个时期，对五保供养的主体显然都是生产队、合作社、村组等集体，由乡镇通过统筹划拨的经费不但来源于农村收费，在实际运用过程中还不能完全到达五保户手中。该种划分显然还没有延伸到“五保”供养责任主体转向国家的现时阶段。

 

就经济环境影响来看，有人以1978年农村经济体制改革和1998年起试点的农村税费改革为界，将五保供养划分为三个阶段，分别为：建国后到1978年的波折期，1978—1998年平稳发展期；1998年后性质转变及其艰难发展期。^[2] 在波折期，虽然建立了“五保”供养制度，但保障水平较低，特别是文革期间，许多地方五保工作受到严重冲击；在平稳发展期，农村集体经济组织趋于瓦解，但五保供养由于相关法规与政策保障，反而走上了健康发展之路；在性质转变及艰难发展期，理论上五保供养主体转变为国家，但实际上遭遇了很多困难。这种划分方法，虽然体现了经济体制的改革脉络，但是难免对过度期有所遗漏，比如在平稳发展期，实际上由于农村联产承包责任制的推行，相关五保供养规定还没有根据农村生产和分配形式进行调整时，五保对象的生活受到相当的影响；1994年实行的分税制使许多农村基层财政困难，五保供养也受到不同程度冲击，作者并没有涉及；此外，是否可以将税费改革试点开始的1998年作为第三个时期的起始年，还有待于斟酌，因为作为全国主体的大部分省市从2002年才开始实行税费改革。

 

集体供养阶段   (1956-2001年)	相关时期	主要政策	筹资方式	政策目标	影响因素	执行结果
	农业合作社时期	1956年《高级农业生产合作社示范章程》	生产队提取公益金	保吃、保穿、保烧、保教、保葬	经济水平较低；左倾路线和文革冲击	保障水平较低，甚至无人过问
	乡镇统筹时期	1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，1994年《农村五保供养工作条例》，1997年《农村敬老院管理暂行办法》	乡镇收取统筹费	保衣、保食、保住、保医、保葬，不低于当地村民的一般生活水平	乡镇财政短缺，分税制实行	五保供养情况有所好转，主要表现为敬老院的广泛建立，但仍有大多五保老人未纳入供养范围
国家供养阶段   (2002年至今)	农业税时期	税费改革相关文件，1994年《农村五保供养工作条例》继续适用	农村公益事业经费由农业税和农业特产税附加中列支	保衣、保食、保住、保医、保葬，不低于当地村民的一般生活水平	税费改革	乡镇财政压力加重，负债严重；降低保障标准，应保未保问题严重
	后农业税时期	2006年新修订《农村五保供养工作条例》	县级以上地方各级人民政府主管本行政区域内的五保供养工作	在吃、穿、住、医、葬等方面给予村民的生活照顾和物质帮助	废除农业税	农业税时期的问题继续存在，集中供养的五保老人粮食供应受到威胁①，未来发展有待观察

作者认为划分我国五保供养制度的沿革，应该将供养主体、适用政策和供养环境（主要是经济环境）结合起来，主要划分为“集体供养阶段”和“国家供养阶段”，两个阶段又可划分为不同时期，各个阶段和时期之间存在过度期。在各个阶段、时期各种因素综合下的五保养老情况，可参见下表：

 

总的来说，五保养老的变革体现了社会文明的进步，符合制度变迁的基本要求和规律，从1956年一直到今天，虽然在政策的执行上还存在不少偏差，但是政策目标的制定越来越贴近现实。

 

2．农村五保养老现存的三种方式

 

  调查和研究表明，我国目前针对五保老人的供养主要有三种方式：自养、分散供养、集中供养。自养，顾名思义就是通过自己力所能及的劳动、邻里救助、旧年积蓄等度过晚年。据初步统计，安徽有21. 3%符合条件的五保老人未纳入供养范围^[3]，湘潭一个地级市未纳入供应范围的五保老人有7702人，占总数的33.5%^[4]，全国应给予五保供养的人数为571万人，应保未保为274万人，占应保人员的47%^[5]。这部分五保老人是当前我国最脆弱、最无助、生活最凄惨的一个群体。

 

分散供养是指纳入五保供养范围的老人却自行居家养老的方式。这部分老人的数量较多，以山西省为例，2003年5月止分散供养27373人，占五保总数的51.6%^[6]；养老标准较低，以四川省绵阳市为例，散居五保老人的供给标准为900元/人，集中供养的标准则为1200元/年/人，而且供养标准自2001年开始下降，到2002年呈陡降态势 ^[7] ，据调查2005年，湖南省湘潭县给分散养老的标准只有480元/年/人，株洲县则还不到400元/年/人。这样的标准远远不够老人们的的基本需求。

 

集中供养是指纳入五保供养范围的老人在敬老院等集中场地养老，这部分老人是目前五保老人中生活质量最高的群体，但是数量甚少。山西省集中供养8922人，占总数的18.8% ^[8] ，青海省集中供养的五保户仅占五保总人数的5%，全国的集中供养的水平则为15.6%^[9]；在供养标准上，安徽省在税改费前集中供养标准为1498元/人/年，同期分散养老标准为1080元/人/年，税改后，标准分别降为1404元/人/年和833.6元/人/年^[10]，不论在何时期，集中供养的老人供养标准一般比较高。

 

关于集中供养的模式，目前主要有两种：一种是广西模式，在五保对象较多的村庄建设“五保村”，五保户不离乡土，以自我服务为主，国家、集体、村管理为辅的管理模式，在百色，“五保村”里的五保户自己选出身体比较好、责任心强的老人来管理日常事务，由村委会指派专人协调有关事务①，这种模式适合五保户人数较多，经济水平较落后的地区，重庆在借鉴广西经验的基础上也形成了“五保家园”的模式，二者同出一辙；第二种模式是“浙江模式” ②，这种模式重在提高五保入院养老比率，绍兴市入院养老率达到69.5%；金华市入院养老比率为65.45%，浙江省提出的目标是供养集中率达到80%，这种模式主要适合五保人数较少、经济发达的地区。

 

3、当前五保养老的困境及其原因

 

五保养老存在的基础可从经济和社会两个层面来认识：经济基础是农村经济发展落后，五保老人大多年老丧失劳动能力无法参与生产获得应得的报酬；社会基础是五保老人大多单身无子无女，打破了传统家庭养老的代际基础，此外我国城乡二元分割的社会保障体制将农村居民排斥在外，使得五保老人对社会的依赖性越来越强。在这种情况下，具有权威性和公益性先赋特征的政府必然要负起五保养老的责任。

 

但是目前，五保养老却面临着困境，这是目前学术界的一致看法： 洪大用等经过调查认为 ^[11] ，近年来，虽然一些地区的农村五保供养工作取得了一定成绩，但从整体上看，问题依然很多，主要表现为“五保对象应保尽保难，五保供养标准落实难，全面落实五保内容难，实施敬老院集中供养难，地区供养负担不均”；公维才认为^[12]五保老人供养面临“供养对象减少，五保内容大缩水，供养标准普遍下降”等困境，日常生活难以照料，处于严重边缘化的境地；杨团等认为 ^[13] ，“农村分散供养五保对象是五保供养人口的主体，税费改革后他们成为基本生活权益受影响最大的群体，主要问题在于分散供养标准低，经费难以足额到位，日常生活照料被忽视”；贡森以山东部分乡镇为例 ^[14] ，指出“已保者只占全体五保对象的四成左右，实际供养内容比制度规定要少，实际上成为一、两保，集中供养人数急剧减少，五保信息和档案管理混乱”，执行与法律条规存在很大落差。

 

综合来看，学术界对于五保问题的研究基本上是以当下或当时的政策文件为基准来进行的，主要围绕“五保供养目标的定位”、“五保政策的执行与落实”两个主题进行研究，但是似乎将视野太过于关注于执行层面，缺乏支撑五保养老基础理论的研究，比如五保养老的责任为什么要有政府来承担？五保养老是政府简单化的救济方式还是反贫困的重要一环？这些问题直接关系到政府在五保养老工作中的价值取向，是功利的还是战略的，是基于义务的还是谋求政绩的？这样来寻找五保养老的法理基础，更能够深刻影响到政府制定和施政策的水平与程度。此外，学术界似乎也缺乏这样一个认识：就是往往将五保的概念与需求同一化，视野局限于政府制定的五保政策，政府制定的保衣、保食、保住、保医、保葬，那么学术界也大多从这些方面进行“标杆式”研究，却忽视了五保老人的其他需求，例如五保老人同样需要的日常照料、精神心理健康是否也应该纳入保障范围？这虽然是个难以数据化的课题，但这并不构成我们不去研究的充要条件。

 

关于原因的研究，基于研究者的角度不同，所以或多地存在着差异，但是也不乏共同点。其差异在于：洪大用从五保制度运行的经济环境出发认为^[11] “农村集体的消解和五保供养制度调整滞后乃是问题的症结”；杨团等从公共财政的角度出发 ^[13] 认为“五保融资层级太低，五保供养责任主要以村级组织承担，主体过小”；贡森从制度的制定和执行出发，认为 ^[14] “尽管一些执行因素不利于法规的贯彻，这其中包括地方领导重视程度不高、有关部门的执法检查力度不到位和基层民政干部的工作不够努力。但法规执行有落差的根本原因还在于主要法规条文存在着先天性缺陷和后天环境的新挑战” ，认为五保供养标准制定的过高，税费改革以及农民增收减缓等都对之提出了挑战；顾昕^[7]认为“根本原因在于经费不足，经费在迅速变化的乡村财政体系中没有得到制度性保证”，张秀兰从制度化的角度分析，认为“是因为本身的制度化建设滞后，以及缺乏一个相应的对制度的运行进行有效监控和评估体系所致”。共同点在于都没有回避制度制定和执行的偏差。

 

总而言之，五保养老出现困境的根本原因就在于农村经济发展落后，国家供养经费不足。主要原因在于政策目标制定不科学①，政策执行不力，此外经济体制的变革以及相关制度建设的滞后加剧了问题的严重性。

 

4、五保养老工作的出路及未来研究方向

 

当前学术界关于五保供养出路的探讨主要与其研究出发的角度匹配，由原因而到出路，虽然纷纭但是各有其道。在强调制度建设、加大投入、明确责任方面存在一致认同。

 

徐海富认为“需要用法规明确各方面责任，划清五保供养的财权和事权，在以上基础上还应该加大财政扶持力度”；^[5]

 

顾昕等认为开启瓶颈的关键是五保供养工作制度化，明确划分政府的角色是：上级政府应该承担经费提供者的角色，基层政府应该承担服务送递的角色。对五保供养体系制度化，作者提出了下中上三策，即：下策，对财政明显较为困难的地方，以临时专项拨款的方式加强转移支付力度，这个政策很难保证五保制度建设，是一个权宜之计；中策，核心是中央政府与所有省级政府之间建立一种基于公式的五保补助金制度，使之整合于中央政府的整个预算之中；上策是合理划分全国性和地方性公共产品的生产，并据此确定各级政府合理分担财政负担的比重，五保供养及相关社会问题可纳入农村社会保护体制改革的框架内，加以重新考虑。^[7]

 

    张秀兰等认为当前的农村五保供养工作条例的规定只是一些原则，并不具备直接实施的条件，要使之真正地转化为对五保的帮助，首先必须对五保的各个部分操作化。对五保供养制度化建设的建议为“加强民主参与，明确中央和地方政府的权责，严格实施对五保供养的监控和评估”。^[15]

 

    杨团等认为解决分散供养问题应该“明确五保供养是政府的法定责任，把五保资金融资和供养服务集中到县级以上政府，把五保供养工作列入政府政绩考核的指标，应将五保供养形式的讨论置于老年人口政策的高度进行审视。” ^[13]

 

    贡森等从政策分析的角度出发，提出要尽可能将五保供养纳入服务于全体农民的经济和社会保障体系之中，强化政府责任；^[14]

 

洪大用等认为五保供养要纳入农村社会经济发展规划，优先将五保户纳入低保体系，加大五保供养工作的监督、检查工作。^[16]

 

以上讨论的一致结果并不代表学术界在五保供养政策建议上只有一个声音，其实在五保供养的属性上和提高集中供养率上还存在争议。大多数学者在五保供养的属性上含糊不清，没有过多涉及。洪大用等提到“对他们（五保户）实施救助更应该是政府的应尽之责”，体福利事业”。祝方林等认为五保供养应该是社会救助。只有生存有了保障才算的上社会福利。^[17]张秀兰等则提到“五保户是被国家的福利计划所覆盖的一个特殊群体”。顾昕等提到“税费改革使五保供养工作由农村集体福利事业转变为国家福利”，同样的提法还有公维才、顾昕等。

 

笔者认为对五保供养的属性界定直接影响着对五保这个群体的保障基础认定和政策目标制定，对于五保老人的生活质量将起到一个基础性的影响。从概念上分析，社会救济的内涵是指：“国家和社会面向贫困人口和不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策”，“帮助他们摆脱生存危机” ^[18]以保障他们最低生活水平的制度；而社会福利是指：“国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保险制度。”通过对二者内涵的比较社会救济是面向生活贫困群体以保证其基本生活来源的保障制度，而社会福利则是着眼于提高生活质量。根据五保的定义和五保的保障内容来看，目前对于农村五保老人的生活保障只能属于社会救助范畴。

 

在是否应该提高集中供养率方面也存在争议，洪大用等认为“无论是从满足物质需求还是满足精神需求，进入敬老院实行集中供养都是一种更好的五保养老方式”，浙江省2003年提出要在三年内将集中供养率提高到80%，^[19] 王晓瑞等认为“要充分利用现有的敬老院资源，加大集中供养力度，提高入住率”^[20] ；贡森等认为这种过于强调五保供养的集中性，容易使敬老院的高额管理费用挤占了有限的五保供养资源。另外，调查还发现，标准化的集体生活也不符合很多五保对象的个人需要，杨团等认为目前部分省市拟在短时期内提高集中供养比例的做法，潜藏某种冒进的意味，要慎重考虑。笔者认为片面地论述是否应该集中没有必要，真正决定是否要入住敬老院一要看老人自己的选择，二要看老人自身的条件（对那些身体条件差又无人照料的老人即使他们不愿去，也应该动员去）；三是要看是否具有提高入住率的财政基础。

 

总体来讲，对五保养老问题的关注大多始于和集中在税费改革以后，这与当时五保供应资金渠道发生变化，五保供养制度无法接轨的背景吻合，学术界对经济改革带来的五保供养阵痛表现出了充分的、灵敏的反应，可以看到五保养老问题正在受到学术界的关注，其提出的一些想法已经作用于国家政策制定，2006年3月刚刚修改颁布的《农村五保供养工作条例》就将学术界许多主张变成政策现实。我们应该看到，每次经济体制改革对五保这个边缘群体都会造成冲击，免除农业税是否会影响五保供养、影响程度如何还需要我们认真考察。此外，学术界对五保供养的目标操作化应该有进一步的深入探讨，最终要的是到目前为止，学术界对五保的关注还没有提升到权利和人权层次的探究。笔者认为，对五保这个当前最弱势、生活最无助的群体，能够从保护其权利的角度出发，将他们的保障提升到人权层面来考虑，不但代表着我国社会文明的程度，也将突破国内法规的范畴，在国际人权斗争与发展中取得有利的地位，更重要的是这种提法将为政府责任的承担构架新的法规约束和伦理动力，将最终促进五保老人生活的改善，到那个时候，五保老人享受了社会基本品以后，赋其“五保供养”为福利性质也不迟！

 

 

参考文献

 

 

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[20] 王晓瑞.全国农村五保供养情况的调查，[J]，社会福利，2004.4第50页