——《治理与善治》读书报告

治理是一种显学，因为它不但直接把脉公共管理现实问题，还在其他纬度连接着政治学、社会学、哲学等多种理论拓展的学术实践。俞可平先生主编的《治理与善治》一书，紧紧把握当前学术前沿，从治理的概念、治理兴起的背景、治理的纬度、治理的危机，一直到国际关系治理和国内治理的变迁，全方位系统地将治理的主要脉络呈现给读者，与其说是一种学术著作，毋宁说是一种思想洗礼。我读《治理与善治》，主要得出以下启迪：

一：从治理到善治

到现在为止，“治理”一词作为管理术语走向学术舞台已经快接近20年了，从诞生以来，其热度一直处于上升状态，不但受到学术界热议，就是在政府实践领域似乎也变得越来越时髦。这在本质上反映了人们热切要求改变以往公共管理单一权威中心控制模式、更好地管理公共事务的要求。然而尽管如此，“治理”一词在作为改进工作的理想模式备受推崇的同时，仍然脱离不了“空想”的嫌疑，之所以这样讲，就是因为“治理”的概念还不够科学、学术界对“治理”一词的界定还不够明晰、不够具体。研究治理问题的专家鲍勃·杰索普就这样批评道：“过去15年来，它在许多语境大行其道，以至成为一个可以指涉人和事物或毫无意义的‘时髦词语’”[㈠]。

确实如此，就是治理理论的主要创始人之一罗西瑙的定义也遭遇了不少批评者。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，“与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。”[㈡]人们批评这样一种定义太模糊，不具操作性。罗茨将治理细化为六种不同范围的定义：作为最小国家的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会—控制体系的治理、作为自组织网络的治理等，但是仔细推敲来看，这些定义似乎缺乏一个基于共同参照物或者衡量尺度的标准，在他看来，治理仅仅意味着“一种新的统治过程”[㈢]，似乎一切新的管理模式都是治理的功劳。库依曼和范·弗利埃特指出：“治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。”[㈣]格里·斯托克说：“治理指出自政府、但不限于政府的一套社会公共机构和行动者。”这二者的贡献在于指出了公共事务管理的非单一中心化和强制化，但是仍然没有在多元主体的参与模式上给人们以明确的解读。

俞可平认为在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，即：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。[㈤]诚然，治理一词的使用对于提高市场和管理效率具有显著的作用，它甚至在一定程度上体现了对各种公民团体民主参与的尊重，然而即使如此，其在理论上具有显而易见的弊端，这种模式既不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不能代替市场自发地对大多数资源进行有效配置。[㈥]看来，治理通所有理论一样，并不是无懈可击的。既然治理存在着失效，那么如何克服呢？不少学者和组织将目光投向了“善治”。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，实际上是国家权力向社会的回归，善制的过程就是一个还政于民的过程。其基本要素为：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效”。[㈦]

二、“治理”理念的生成背景

1、最初的“治理”：经济主义的矫正和政治干涉的掩饰

大量的文献表明治理一词是由国际金融机构包装的，它似乎仅仅是一种中性的管理学名词，但是从背景来看却隐藏着许多主观意志。由于受市场意识支配以及政治上“非干涉他国内政”的考量，大多国家贷款机构在先期业务中，排除政治上民主化以及受援地国内管理政策的关心，仅仅要求借款国实现市场自由化，消除贸易壁垒。但是“市场永远是建立在政治和社会基础之上的……如果没有政治合法性、社会秩序和机构效率等罪基本的条件，任何经济计划部能取得成功”。[㈧]治理一词使得国际金融机构放弃经济主义，重新考虑与经济计划相关的政治议题和公共议题。这样做有一个好处“可以避免与通常不愿贷款方队自己敏感的国内政治问题指手画脚的借贷国政府发生对抗”[㈨]，不至于让人觉得这些机构干涉别国内政和主权。这样的说法似乎很符合当时的情况，但是谁也可以看出，治理一词所掩饰着的管理问题实际上与政治密切相关。

如果仅仅是国际金融机构的做法也就罢了，但是谁能排除“治理”一词作为经济目的以外的其它目标？换句话说，难道发达国家就不想利用治理一词在其反对国或他们口中的“非民主国家”、“暴力国家”做点文章吗？事实证明，源自国际机构的治理恰恰又给这种政治斗争提供了面具。例如，发达国家开始通过南方非政府组织移交与越来越多的资金，美国国会要求美国国际发展署通过非政府组织移交资金的最低额就从1981年的占总额的12%提高到1986年的13.5%[㈩]。这已经能够说明，治理一词正在被发达国家一些政治活动所利用，如果没有可靠地证据表明发达国家的援助对于受援国来说，形成或壮大了反对派力量，那么至少也存在这种可能。“尤其是全球治理理论……其危险就在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能成为强国或跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持。[11]”

2、现时的“治理”：传统管理模式的超越

第一，多元化权力对垄断性权力的挑战：治理给我们发出的第一个信息，就是挑战对按照宪法和正式规范来理解的政府体制。[12]在治理语境中“公私部门之间以及公私部门各自的内部的界限均趋模糊……它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”[13]，从理论上讲，建立在统一基础上的国家只有一个权力中心，但究其实际国家中心不止一个13，治理的兴起正是对新兴势力或组织的一种反映。在特定的政策领域中……没有一个主体拥有可以使政策运做起来的所有知识和资源[14]，在现有政治生态中，“政治体系日益分化，我们生活在没有中心的社会，即以多中心为特征的国家中”……政府只是众多影响社会系统中事情进程的行动者之一。14在新的组织系统不断出现和原有行政系统越来越僵化的背景下，政府面对日益复杂的社会问题日益缺乏自信，如果不能在全社会范围内动员和组织其他力量共同解决问题，就会不堪承受为社会细微事务所累。从这个角度而言，政府已经开始意识并肯定了其他组织通过集合信息、提供服务、组织人员表现出来的权力。许多民间组织开始承担起传统政府所承担的职责，“治理促进了国家与社会之间的互动，成为形形色色社会代理者如公共治理部门、私人公司、游说团体、咨询人、公民和消费者协会之间的一种协作方式，使政策的制定更为有效。这种模式既强调了公共政策中的纵横协调，也强调多元和不统一。”[15]

第二，责任分担对等级制的挑战：70年代以来，作为对治理危机的反应，治理赢得了更广泛的注意。有种说法不乏说服力：传统的政府，因其垂直的上下关系、臃肿的治理体系以及事事都要横加干涉，无法适应急速变化的经济、社会、文化环境。[16]越拉越多的人指责等级制政府妄图将整个社会至于自己的掌控之中，然而人们越来越发现：国家已经无力承受社会需求的负担，政府行为既无效率和效益甚至也不公平，管理公用事业的传统方式被认为极无效又昂贵，无论中央或地方政府都不能对社会需求作出适当的回应。中央集权、分等论级的控制不再有效，科层系统陷入了官僚主义怪圈……国家权威至今已经徒有其表。[17]行政滚利系统的能力已经达到了效益递减的临界点。[18]在复杂的社会事务面前，如何应对传统等级制官僚体系出现的管理危机，成了治理所要承接的历史课题。

治理之所以能够走入人们的视野，主要基于两点：一是看到了现有公共事务的复杂性、动态性和多样性，个人和集体无力控制自己的命运，必须依靠联合起来的共同体共同应对难题；二是原来被统治的对象被人们重新发现并作为社会子系统发挥作用，“相和谐对象不再被认为是特殊种类的个人、家庭活着组织，而是社会子系统”[19]，既然是子系统就在管理技术层面有着特殊的功能，这些功能在某些方面完全可以取代政府行使职责。治理所主张的共同管理社会事务的理念，恰恰推动了政府向社会分权的过程，这个过程的实质也即是责任分担的过程。

三、治理失效的风险：

1、国际风险：国家主权失效

全球治理发生在冷战结束以及全球化速度不断加快的进程当中，然而国际政治经济结构的变化并不意味着联合国等国际联合机构的权威重建，“对各大国势力范围内的事态，联合国仍然无能为力……集体安全机制的缺陷导致了大规模的无政府状态”[20]，治理理念正是在这一背景下进入国际秩序的讨论。在这里，它反映了这样一种概念“各国正恢复并不完全垄断一切合法的权力，在政府以外，社会上还有一些其他机构和单位维持秩序，参加经济和社会调节”20。于是，有学者干脆这样界定“统治之存在于界限清晰的领域，而治理则是鱼世界秩序密不可分的”[21]在某些领域，非政府组织间的联合确实能够影响国际政治，仿效与治理形式的“全球治理”规范也伴随西方大国的自由民主形态得以确立，而背后的事实是同为地球村村民的其他国家却在全球治理面前声音微弱，只能被大国牵着鼻子走。对于小国而言，其主权存在两种危险：一是行政权力被跨国组织结构；二是国家主权被大国无形干涉。塞纳克伦斯就以针见血地指出：“国际治理至少存在两大弱点：第一存在一些弱小国家；第二是区域性协调不足……市场和交通的扩张并不妨碍政府继续成为政治权力的中心以及正直忠诚的原始根据” 20。

2、国内风险：治理存在原罪

国家失败指的是未能实现重大的政治目标，即保障公众利益，防止它受到特定利益集团的侵犯。[22]治理产生之初恰恰有矫正市场和国家失败的应景目的，它主张多元化和保障公共利益，民主和市场的方式似乎在治理语境中得到了统一。但是这也恰恰为治理的原罪埋下了伏笔：治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解为是由于有关各方队原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。22这恰恰在深层次反映了既定善的反面-----为了追求民主与市场的统一却不能避免民主与市场发生矛盾的可能。在治理过程中“如果复杂性不受约束，就会朝向无序的方向发展；如果动态性不受约束，那么这个系统就无法定位；如果多样性不受限制，这个系统就将解体” [1]8

四、有待继续研究的领域

对治理的推崇也好，批评也罢，都从不同侧面对治理这个词语在理论和实践层面投注了关心。总而言之，治理对于改变原有的统治模式和应对越来越复杂的社会事务具有其优越性。在没有提出更完美的管理路线图之前，我们还不能完全将治理界定为失败。我们只能按照当下的形势继续在治理的理论和实践过程中进行更有意的探索，以下内容值得深思：

1、 治理怎样拓展了政治学的领域，治理能否脱离纯管理学的束缚？

2、 治理中的政治问题由谁把握？如何避免经济利益（市场）对共同善（民主）的解构？

3、 在治理过程中，如何保证弱小群体的有效参与？如何体现弱小群体的利益？

4、 全球治理与国家主权的关系应该处于一个怎样的纬度？

5、 治理是否具有普适性？该如何理性地应用于实践？

6、 治理是否存在衡量尺度或标准？公共利益和效率如何有效统一？