公众参与城市规划：建设和谐社会的一种善政思路
陈柳钦
让公众参与城市规划，其实也是政府赋予公众以民主权利的一种行为。美利坚合众国第三任总统、《独立宣言》的起草人托马斯·杰佛逊(ThomasJefferson)曾经说过：“我不相信世上有比把权力放在人民手里更安全的作法。如果我们认为人民没有足够的智慧去行使这权力，解决的办法不是把权力拿走，而是开启他们。”公众参与城市规划在美国已经作为一种社会民主制度，它反应在政府决策的程序中，在制度上对公众参与城市规划作了保证。试想一想，如果一个社区附近要建什么新项目，在规划时如果没有征得社区居民的认同，我们可以想象在剥夺了应有的民主权利后的居民会做出生什么事情来。笔者想，我们是社会主义国家，城市规划本身就是反映城市公众利益的，公众参与城市规划为什么不应该认真实施呢？城市规划的公示与公开是社会发展的需要，没有群众参与，我们搞不好城市建设！目前，我国在公众参与规划方面已经迈出了可喜的一步，目前在不少城市，城市总体规划开始向公众展出，也有咨询活动，也有公众对规划提出合理意见和建议的，也有公众通过法律途径表达对规划的意见的。从忽略公众角色到重视公众声音，城市规划在决策层面上发生的转变无疑有着深远的意义。但值得我们注意的是，社区、公众还远没有享受到城市规划的管理权力，大部分的规划还是从上而下制定的，公众的参与仍然还停留在被调查者或访谈者多数是专家、学者，代表的普遍性不足。其次，规划展览的观赏意义和教育意义过于浓厚，而规划展览的真正意义未体现出来。规划展览的真正意义应该是向公众讲解规划背后的构思，让公众深刻理解其规划意图、规划目标，进而提出问题、建议和意见。而且，城市规划不仅仅是为了装点城市，它的经济学意义、生态学意义、社会学意义超过了美学意义。目前，我国在公众参与规划方面虽说已经迈出了一大步，但是城市规划中的公共参与在总体上仍处于最基本的舆论作用层次上，我国公众参与城市规划就目前而言仍存在许多不足，公众参与规划刚刚起步，任重道远。主要表现在：
1、公众参与规划意识淡薄。随着日益深入的改革和多元化的规划实践，已经不断显，缺乏公共参与的规划，其依据往往是不充分的，没有充分的公共参与城市规划要想很好地满足市民的多元化需求是难以想象的，更难提供市民创造和实现自我价值在家园规划建设方面的理想和抱负。我国虽然在体制上倡导并保证公众参与的权益，但由于根深蒂固的传统观念作用，公众对参与决策的意识仍很淡薄，直到今天，居民真正做到畅所欲言地与设计人员和领导对话并不多见的。城市规划的各项活动几乎大都与公众分离，常常成为极少数技术专家和领导封闭式自我意志的充分表现。这样，公众连规划是什么都不曾知晓，更谈不上主动参与规划了。再加上多数市民抱着多一事不如少一事的观念，就更加对实质事关每一个公民甚至子孙后代发展的规划大事熟视无睹、漠不关心。
2、公众参与规划的程度有限。在公共参与机会方面，尚不能覆盖规划工作的各个环节，当前往往是规划编制单位和规划师在寻求规划依据时，以民意测验方式居多进行公共参与，在“Ａ调查－Ｂ分析－Ｃ规划成果－Ｄ评估－Ｅ反馈”这一开放性的规划循环圈模式中，大都处在Ａ调查环节上；有的城市甚至是有意回避，规划一度成为“机密”就是佐证，规划怕公开也有“难言之隐”。多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示一下，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式。因此，对于城市规划的关键领域根本无从谈起公众参与规划，公众对城市规划的知情权受到极大的限制。
3、公众参与规划的效果欠佳。就目前而言，公众参与规划的效果几乎完全取决于掌握规划命运的主政者的价值取向和综合素质，规划中公众的意见反不反映或反映多少，公众自身根本无法知晓，更无法落实和监督。根据美国社会学家谢利·安斯廷（SherryArnstein）针对公众参与城市建设所提出的“梯子理论”，我国的公众参与形式尚处于较低层次：邀请公众的代表人作无实权的顾问，目的在于改变公众对政府的不满，而不是改善导致不满的各种社会因素。或旨在教育公众遵循政府的政策，向市民告知既成事实;通过咨询，民意调查、公众聆听等，公众享有建议的权利，没有决策权力。加上公众的力量有限，层次不高，没有形成整合的集团力量，尚属自发的个人行为，对规划决策极少影响，公众参与几乎流于形式。城市规划、建设几乎完全由政府部门来执行，公众对决策基本上不能产生实质性的效果。
4、公众参与规划的组织机构与制度不健全。在我国公众参与规划由于仍然处于初始阶段，因而公众参与规划的对象、机构、内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定，在当前尚缺乏有效组织公共参与的机构和定期公共参与机会的情况下,公共参与往往随规划项目而一事一议,具有一定的随意性和盲目性。
规划失误是最大的浪费。城市的资源总是十分有限的，每一步规划，没有城市利益相关者的积极参与以及最广泛参与，规划就可能会因为缺乏客观、科学因素而成为“负规划”，进而造成资源的巨大浪费。因此，城市规划，应该力避一把手拍脑袋就决策的传统模式，也要力避某些精英规划的局限，尽可能让广大市民参与到城市公共规划中来，让他们“把持”城市的发展方向。公众参与城市规划的意识是逐步培养起来的，这里面除了公众自己要努力以外，政府和规划管理部门也要改造环境，创造条件提高公众的参与意识和其对城市规划的科学认识，让公众觉得参与自己家园的规划建设是一种崇高的义务。在加强公众参与规划方面要做的工作至少有：
1、首先要通过各种舆论宣传导向，增强公众参与规划意识。既然城市规划是一项事关全社会发展前途的公众事业，就必须让全社会认知规划、理解规划、支持规划和最大限度的参与规划。要进一步宣传市民公共参与对于促进市场经济条件下追求效率和公平的城市规划成功重要意义的认识，进一步普及城市规划科学知识，不断增强社会各界自觉主动贯彻人民城市人民建的主动性和自觉性。
2、改革规划教育，加强社会实践中公众参与规划的内容。公众参与意识的建立，不仅仅是社会公众的事，从事规划工作的专业人员自身的公众参与规划的意识也必须先行强化。规划专业人员仅有专业知识或仅从专业技术角度去认知城市规划问题是远远不够的。为实现公众参与，规划师的必须在遵守政府政策方针和符合城市规划技术原则的前提下，使公众、利益团体和政府得以沟通、联络、协商、调解，最后达成一致意见。规划师职责之一就是组织讨论，调停分歧，促成共识。就像英国城市规划协会主席早在1971年所宣称的那样，将来主要有三种类型的业务人员都把自己叫做规划师，即具有各种专长的空间规划师、社会规划师和管理规划师。公众参与给规划师素质提出更高、更广的要求，也迫使城市规划教育加速改革。城市规划必须在社会、政治和经济等各种利益面前做出公正的选择，而这种选择的着眼点又必须以公共利益最优为前提。
3、应进一步建立健全城市规划中公共参与的组织机构，使市民之间形成交流网络，彼此可以发展潜力、启发心智、增强城市规划社会意识的责任感，使规划师得以了解和把握市民的特殊意识和价值观，从而准确把握住规划所必须的历史、文化等地域资源，可以使市长等决策者充分体察民情和规划方案的科学性，从而为科学决策和民主决策奠定坚实的基础。
4、形成制度，逐步将公众参与纳入规划立法体系。与其说公众参与是一项技术，还不如说是一种信念、一种制度。公众参与规划必须形成制度，将公众参与规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等等逐步明确规范，并将其纳入城市规划立法体系中，通过制度和法律保障公众参与规划的权力得以实现。要建构公众参与程序性制度，就是确定支配公众参与行为和社会关系的新规则，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度设计和安排的合法性、合理性在根本上取决于既定的制度能否为社会成员提供新的参与机制，并且使公众获得更多的制度收益等，如城市规划公示制度、城市规划听证制度、法定图则制度、政务公开制度等。当然，参与程序性制度以公众权利为优先原则。公众参与的权利，即知情权、参与决策权、寻求救济权。
有学者认为，城市总体规划方案是一个城市最重要的法律文件，制定城市规划带有立法性质，关系到整个全体人民的长远利益，理应由城市的最高权力机关——人民代表大会制定，而不是由政府部门制定，市政府及所属规划管理部门，不再有审批权，均只是执行部门。笔者认为这一设想和制度安排无疑合理的。但目前在全国范围内全面展开的时机还不成熟，差距很大。