关注城市化进程中农民市民化问题
陈柳钦
(天津社会科学院城市经济研究所,天津,300191)
城市化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程，表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变，这一方面强调人口的地域转移，另一方面强调生存方式的城市化是人类生产方式和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化及城市不断发展和完善的过程解决的根本问题，是缩小乃至消除城乡生活条件的差别，实现城乡融合。在我国现阶段工业化尚未完成时，城市化的实质是农村人口转移到城市的过程，也是农民追求和要求分享城市文明的过程，亦即农民市民化的过程。所谓农民市民化，指的是在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让生活在农村的大部分农民，进入城市从事非家产业，其身体、地位、价值观念及工作方式、生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程。城市化进程中的农民市民化，是现代社会结构变化不可逆转的大趋势。短短20多年，中国城市人口净增3亿，城市人口的比重净增了两成多，这是一个了不起的成就。世界上所有发达国家都不是以农民为主体的国家，英国农民只有3%，美国是6%，日本是16%，韩国是20%，中国现在70%的人口是农民。由此可见，与发达国家相比中国农民的市民化还任重道远。
在我国，城市化进程中的农民市民化，目前面临诸多因素的制约：一是观念制约。长期以来，人们思想观念上受城乡对立，体制上受城乡分治的影响很深。因此无论是城市政府官员还是城市居民对农民进城就业，推进农民市民化认识不深不透，远未从战略高度认清农民市民化的必然趋势和战略意义，结果势必造成城市对农村的排斥，市民对农民的歧视。而市民对农民的歧视和偏见，又不可避免地影响到政府的决策。
二是政策制度制约。近年来，中央政府虽然从战略高度出台了一系列政策，为进城农民市民化开绿灯，但很多地方政府往往从政治收益最大化角度代表城市市民集团利益方面考虑问题，往往采取不同的政策态度，使中央决策受阻。他们大多是以城市市民的心态对待进城农民，实际工作中缺乏热情和引导，对农民市实行排斥和抑制的政策，鼓励和支持政策的少，对农民市民化存在着重堵轻疏，重管理轻服务，重义务轻权益，重城市就业轻民工安排的现象，在实际工作中缺乏热情引导，影响农民市民化进程。制度方面的制约主要是刚性户籍管理制度和农村土地制度。我国现行的城乡隔离的二元户籍管理制度，虽然有所改革，但并未从根本上改变。进城的农民享受不到城市居民的福利待遇和社会保障，养老、医疗、失业保险、最低生活保障等等好像都与他们无关。城市的许多公共产品他们享用不到，形成了明显身份差异，难以融入城市主流社会。现在的土地制度也使农民变市民存在心里障碍。产生恋土情结，没有背水一战的决心和勇气，依然把土地看做最后的庇护地，由于承包地不具有产权属性，不能买卖，土地流转又具有显的权宜性和暂时性的特点，难以实现土地的大规模集中。土地的分散经营不利于农业的规模化、集约化和现代化，土地资源配置效率低，难以吸引大量的资本对土地进行长期和有效投入。农业生产力难以提高，农业难以产业化和专业化，又束缚着大量农民留守在土地上。
三是素质制约。在农民与市民两个群体属性差异上，科学文化素质的差异表现最为强烈，也是农民市民化首先面临的挑战。只有当农民的综合素质提高以后，才会逐步带来思想观念和行为方式的改变，并不断适应市民化的内在要求。我国农民的整体文化知识和能力素质不高，转移能力弱，进城后就业竞争力低，影响农民市民化。
四是信息制约。由于分散落后的农村信息闭塞，加之个体农民所处地位的局限性，很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息，盲目流动的结果，当然无助于实现农民市民化。
怎样消解这些不利困素呢？笔者认为：一要转变观念，走出认识误区。这是推进农民市民化的重要前提。各级政府部门首先要改变观念，从战略高度认识到农民市民化的重要性。必须通过政府文件、党报党刊以及电视、电台等各种途径，大力开展宣传教育，使全社会充分认识到加快农民市民化的重要性、必要性和紧迫性，对缩小城乡差别，促进农业现代化、农村工业化，加快城市化进程，对整个国民经济和社会发展的重大意义。要在观念上执行平等原则，平等包括两方面的平等，一方面是政府政策平等对待进程农民与城市市民，另一方面是城市居民观念上平等对待进城的农民，这是平等的基本的要求。让进城农民享有与市民同样的待遇，无疑会减少失地农民的后顾之忧，社会不稳定因素相应会减少到最小程度，真正的融入到城市中来，加快我国市民化进程。
二要调整政策，优化制度环境。这是推进农民市民化的有力保证。对进城农民实行什么样的政策措施，直接关系到进城农民的待遇安排，影响农民市民化的程度和发展趋势。建立能够超越部门利益的机构，专门负责和协调处理农村劳动力转移过程中的矛盾和问题。有关政策的基本出发点应该是变“堵”为“疏”，以积极的态度，构建一套符合中国国情和各市市情的、既能有利于农民自由流动又能维护公民权益、促进社会稳定的推进农民市民化的管理政策。变农民为市民，最根本的一点，就是要彻底打破户籍“坚冰”，对户籍制度进行全方位、大力度改革，彻底改革刚性的户籍制度。改革户籍管理制度，拆除城乡壁垒，给进城农民以市民待遇。户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。就土地制度改革来说，根本途径是建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度。另外，要健全社会保障体系，降低城市化的社会成本。在农村剩余劳动力大量涌入城镇，城市经济难以吸纳众多就业人员的情况下，政府应当建立失业救济、养老保险、劳动技能培训和医疗服务等一系列的社会保障体系，降低农村移民过多对城市经济造成的冲击，从而减少劳动力转移带来的负面效应，将城市化的社会成本降到最低限度。
三要加强教育提高农民的素质。这是推进农民市民化的重要条件。大量事实证明，进城农民的整体素质是取得市民资格的重要条件，决定着由农民向市民转化的成功率。整体素质高的农民，进城后一方面容易获得较多的就业机会，取得相对稳定的职业和收入；另一方面又容易融入市民社会，得到市民认同。
四要建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场。这是推进农民市民化的不可少的手段。破除农民市民化进程中的信息障碍，关键在于建立城乡统一的劳动力市场。建立城乡统一的劳动力市场的总体思路是：改革城乡分割的就业制度，应按照市场化原则，发挥市场在调节就业中的基础作用，建立城乡劳动者自主择业、平等就业的新型就业制度，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动，逐步实现城乡劳动力市场一体化。总之，从农民变为市民，是一项长期的任务和系统的工程，它绝不仅仅是农民社会身份和职业的转变，不仅仅是农民居住空间的地域转移，而是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁和转型，需要各方面共同长期努力，统筹城乡，抓住关键环节,稳步有序推进，协调发展。