24号文解读

       ----住房保障，两个70%的思考

  作为特邀专家，参加重庆晨报2007年9月18日地产茶坊

[详见：http://cqcbepaper.cqnews.net/html/2007-09/18/content_54284.htm]。

而背景为24号文。以下为我对24号文的解读。

1997年，中国的住房改革正式上路，国务院在终结福利分房的同时，明确提出要建立“以经济适用房为主的多层次住房供应体系”。 1998年，国务院下发的纲领性文件中就指出，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。当时就有规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60％－70％。

一、房地产政策脉络

1、“121号文”。2003年6月13日,中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》。“121”号文企图在资金供给这一核心层面直接收紧房地产，但其收效甚微。来自国家统计局的统计数据表明，2003年1至7月（“121号文”出台信号发出和正式出台前后），全国有11个省份房地产投资增速超过50％，35个大中城市有10个房地产投资增速超过70％，有些城市连续两年房价每年上涨20％，有些甚至上涨30％。

2、“18号文”。2003年8月12日，中华人民共和国国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》国发〖2003〗18号）。房地产业关联度高，带动力强，开始首次肯定已经成为国民经济的支柱产业。尽管赢得了房地产业界的一片赞同，并一定程度上造成对形势判断的乐观,但是有关配套政策一直没有出台。

3、“71号文”。2004年3月31日·国土资源部与鉴察部联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出证情况执法监察工作的通知》，调控措施转向从土地供给层面。要求各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在当年8月31日之前处理完毕（是称“8.31”大限），否则国土部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。

4、央行“组合拳”。在房地产虚高之势局部下跌之后，央行于2004年10月28日重新出牌，形成了一套“组合拳”。央行规定，从次日起上调金融机构存贷款基准利率，并放宽人民币贷款利率浮动区间（各上调0.27个百分点）。这是九年来的第一次加息，它不仅从根源上调整房地产过热，更为重要的，通过激活利率市场化改革，政府的宏观调控开始由行政方式向市场化方式转变。至此，央行成为国家宏观调控的主角。但央行并未就此收兵，而是紧密跟进，又出两拳。这两拳是从购买者角度入手的。首先是2005年3月16日的调整商业银行住房信贷政策和下调金融机构超额准备金利率。该项政策规定，住房贷款利率5年期以上个人住房贷款提高到5。51％，其他年限也相应提高；首付比例强制由20％上升到30％等。一个月后的4月30日，央行又会同国土资源部、银监会、建设部等6部委联合出台《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》。

5、“国八条”。2005年3月26日，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》。其背景是由于市场需求偏大，部分地区投资性购房和投机性购房大量增加，以及住房供应结构不合理，开发建设成本提高等，导致一些地方住房价格上涨过快，影响了经济和社会的稳定发展。

6、“七部委意见”。2005年4月30日，建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务局、银监会发布《中央关于做好稳定住房价格工作的意见》。意见规定，自2005年6月1日起，实施对个人购买住房不足2年转手交易全额征收营业税(6.1大限)。

7、“人民币升值”。2005年7月21日，人民银行宣布实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。人民币对美元即日升值2％，美元对人民币交易价格调整为1美元兑8.11元人民币。

8、“房屋预售制度”。2005年8月15日，中国人民银行发布由其房地产金融分析小组撰写的《2004年房地产金融报告》，认为很多市场风险和交易问题都源于商品房新房的预售制度，目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力，可以考虑取消现行的房屋预售制度，改期房销售为现房销售。８月２４日建设部明确指出，国家近期不会取消商品房预售制度。商品房预售制度是《城市房地产管理法》确立的一项制度,从十多年的实践看，这一制度与我国国情是适应的，目前还不能取消。当前，要进一步完善预售监管措施，切实加强监管，以维护当事人的合法权益当前房地产市场调控工作的重点，是坚定不移地贯彻好国家已出台的各项调控措施，以切实稳定住房价格，促进房地产市场平稳发展。近期，国家不再出台新的调控政策。

9、国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知(国办发〔2006〕37号,二○○六年五月二十四日)。其中二条涉及70%：

（二）明确新建住房结构比例。“十一五”时期，要重点发展普通商品住房。自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。直辖市、计划单列市、省会城市因特殊情况需要调整上述比例的，必须报建设部批准。过去已审批但未取得施工许可证的项目凡不符合上述要求的，应根据要求进行套型调整。

（六）保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应。各级城市人民政府要编制年度用地计划，科学确定房地产开发土地供应规模。要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%；土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应。

九部委调控十五条细则出台后的2006年 6月1日起全面发力。

二、国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 (中华人民共和国国务院, 二００七年八月七日)

关于廉租房、经济适用住房，两限房，占整个商品房的比例，从国务院的文件上对这个问题没有具体的数字界定，因为各个地方的房价水平和老百姓的居住状况不完全一样。关于具体比例，地方人民政府根据当地的经济发展情况及居住状况来决定具体提供多少的保障性住房，包括经济适用住房、廉租住房。从中央这个层面上，也不是对这个问题没有一点指导性的措施，其中“两个70% ”就是很强硬的指标，土地供应方面，包括经济适用房、廉租住房、中低价位中小套型普通商品住房等普通住房的土地供应必须达到居住用地供应的70%以上，第二个就是城市新审批、新开工的住房项目，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。所以这两条线，实际上是为了保证更多的公共资源，从政策的层面上解决低收入家庭的住房问题。

三、几个核心问题

1、背景

中国城市居民的人均住房建筑面积已从1998年的18.7平方米提高到了2006年的27平方米。不过，还有有相当数量家庭的人均建筑面积远远低于27平方米。根据建设部掌握的情况，在全国城市低收入家庭中，目前至少有1000万户的人均居住面积不足10平方米。

2、产品：经济适用房、廉租住房、中低价位中小套型普通商品住房

2.1、双限房

而“双限房(限价格、限面积)”将纳入住房保障体系，政府也将出台税收财政等优惠，在城市推进“双限房”，从而扩大保障人群范围。双限房不是保障性住房，而是带有政策性的商品房，其主要销售对象就是大城市里无力购买高价商品房的“原住夹心阶层”。

限什么：限价格、限利润、限户型，竞地价。对比北京此次的限价房政策，北京为四限双竞，广州是两限三竞，广州相对合理一些。何为四限双禁：限户型、限销售对象、限均价、限价差、竞地价、竞方案。限户型即户型面积要在90平米以内；限销售对象必须有北京户口，中低收入优先；限均价即平均房价要低于每平米6350元；限价差即户型、朝向、楼层价差系数须小于5%；双竞为竞地价和竞方案。

2.2、经济适用住房

经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。各地要根据实际情况，每年安排建设一定规模的经济适用住房。房价较高、住房结构性矛盾突出的城市，要增加经济适用住房供应。严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。

2.3、集资合作建房

集资合作建房被圈定在单位范围，并纳入经济适用住房政策范畴。即合作建房的建筑标准、供应对象和产权关系等，将按照经济适用住房政策和有关规定执行。这预示着合作建房的建设标准也是60平方米左右，供应对象是城市低收入家庭，实行有限产权管理。并且只有远离城区的独立工矿企业和住房困难户较多的两类企业有资格进行合作建房。

需要特别注意的是，只有两类企业可申请单位集资合作建房，一类是远离城区的独立工矿企业，第二类是住房困难户较多的企业。还有第三个条件，一个是必须经人民政府批准，第二条是必须符合城市的规划，第三条是企业必须拥有自己的土地，而且这个土地是必须符合城市规划，可以用于建设住房的，不是工业性质的土地。

3、范围

2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。东部地区和其他有条件的地区在2008年底之前将廉租住房制度扩大到低收入家庭。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。

4、资金

地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排；住房公积金增值净收益全部用于廉租住房建设；土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。对于中西部财政困难地区，中央财政给予专项支持。

“十一五”期间，中国廉租房建设资金大概每年需要500亿元。早在若干意见颁布之前，有关部门就要求各地用于廉租房建设的土地出让净收益的比例不得低于5％，住房公积金的增值收益部分也优先用于廉租房建设。不过由于长期以来中国公积金管理实行的是管理、支出一条线，土地出让金也一直属于地方政府的预算外收入，因此，在现有财税体制和政绩考核机制下，执行情况并不理想。
　　2006年，全国城市土地出让金的净收益为2978亿，其中10%也就是近300亿元。扣除风险准备金和管理成本以后，可以用于廉租房建设的公积金增值收益也有100亿元。

　而根据《财经》了解，2006年实际用于廉租房建设的公积金增值收益只有20亿元，其余部分全部滞留在地方公积金管理中心或当地财政部门。实际安排用于廉租房建设的土地出让金更是少得可怜，只有区区3亿元，刚及计划的五十分之一。

土地出让金的多少和城市地域关系非常紧密。去年全国土地出让净收益的60％以上集中在东部沿海地区，。住房公积金增值收益的三分之二以上也是集中在东部地区。由于土地净收益的大部分集中在东部，公积金增值收益部分也大部分集中在东部，所以对于东部来讲，这两笔钱就占了我们实施住房保障制度的很大一部分。按照目前的法律法规规定，土地出让金的净收益也好，土地公积金的增值收益也好，它是不能跨地区转移使用的。这就造成了在西部地区，本来财政就不是特别宽裕，土地出让净收益量也比较小，住房公积金的增值净收益量也比较小，所以对于西部财政比较困难的省区实施这个制度困难就大一些。这使得全国一部分地区该花的没有花出去，想花的却没有资金来源。因此，在国务院的24号文件当中明确规定，对于中西部财政困难地区，中央将通过中央预算内投资补助资金和中央财政廉租住房保障专项补助资金给予支持，以保证在全国范围内稳步推进住房保障体系的建设和实施。

四、市场反应

1、反对派： 过多干预造成不良后果

1997年香港曾因为楼价泡沫而推出了85000套公屋，改变了市场原来的供求关系，导致中低档住宅市场崩溃。而国内房地产市场假如予以仿效，也会使正常的商品房市场受到冲击，并有可能引起灾难性后果。目前建设部扩大廉租房保障供应范围确属必要，但不应该大包大揽，不能依靠政府解决大部分国内居民的住房需要。目前应更多提倡国民依靠自身力量解决居住需求，政府则应主要将财力用于救助城市困难群体。

由政府解决的保障性住房体系与完全由市场自主供应的商品房体系的房源供应比应保持在3：7，三成经济型适用房和廉租房，用于满足包括城市中低收入人群、外来务工人员、大学生以及部分刚踏上工作岗位的低收入白领。 其中更多地应该是鼓励居民租房，应当向城市中低收入个体提供实物形态廉租房、房屋租赁补贴以及公共租赁房屋等多种租赁房，解决这部分人居住需要。 

2、 中高端住宅进一步走高

中高端住宅市场可能因为供应的稀有，而价格进一步走高。上述政策使“穷人”和“富人”的住房消费各得其位，对稳定中档住宅价格会有很好的效果。 上述政策执行后，70%政策性住宅市场，不会冲击30%商品住宅市场。原因在于上述两类住宅市场的户型面积、环境、地段存在很大区分，不会相互影响。 
   但人为将市场分为政策性住宅市场和商品住宅市场，将会导致以经济适用房、廉租房为代表的“贫民窟”和高档商品房为代表的富裕街区的形成，导致两个阶层间贫富差距进一步拉大。 

  3、楼市利空也能化解 

上述政策可能使市场受到很大影响。开发商还是可以通过提升品牌附加值、精细化开发房地产项目等方式保证产品的优质性，从而确保与经济适用房、廉租房同在一个地段的普通商品房，也能够有较高的开发利润。  与此同时，中心优质地块将被“疯抢”,地价将进一步上涨。

五、启示

1、公共权利与部门利益。市场经济的必然结果是利益分化，并由此形成不同的利益主体。而经过20多年的发展，政府部门逐渐形成了利益主体。政府部门政策主张的分歧，有正常的分歧，也有非正常的分歧，这就是源于其不同的利益主张。不同的利益主张而出现公共权力部门化，部门权力化利益化，部门利益政策化，部门政策法律化……这是正常的逻辑选择和利益链条。

2、中央与地方。黄奇帆副市长在“2005年上半年重庆房地产研讨会”指出，“国家7部委都说了，重庆房地产业是健康的，价格是合理的，我们没生病，自己唱衰自己……。”23日，市地税局有关负责人在重庆市房地产市场研讨会上，首次对住房转让不征收营业税的种类进行了明确，我市有4种住房在转让时，不会被征收5.5%的营业税及附加包括购买2年以后的普通商品房、自建自用住房、公房和安置房。

3、改善住房供求矛盾，将主要采取六项措施。一是强化土地调控手段，在严格控制土地供应总量的同时，重点保证中低价位、中小套型普通商品住房和经济适用住房用地供应。二是严格控制贷款规模，加快住房金融创新，重点控制高档住房消费和多次购房消费贷款，抑制个人住房贷款规模的过快增长。三是进一步加强税收调节，尽快研究出台调整住房租赁税收政策，降低综合税负。四是落实双限普通商品住房供应，满足当地居民自住需求。五是深入整顿和规范房地产市场秩序，依法惩治违法违规行为。重点抓好商品房预售许可、预收资金监管，房地产中介等方面的监管工作。六是，加强信息披露和消费引导，引导群众理性消费、适度消费、梯次消费，利用新建住房和存量住房两个市场，采取购房和租房两种方式，逐步改善居住条件。

3、企业政治与经济。房地产企业政治的核心内容是对政策的阅读与推演。换句话说，基润张伞，未雨绸缪是我们永远必须的。房地产企业经济上应注重税费筹划、实施精细化管理---项目动态管理、进行财务包装与融资创新。房地产只是产业,只是经济的构成要素。不管这行业如何吸引人，不管这行业产生了如何多的富翁，也不管富翁们如何了得，房地产只是一个产业,只要对经济发展作出了贡献就够了。我们处于一个让人眼红的行业，海明威说的一句话值得业内贤达铭记：“您永远不要问这丧钟为谁而鸣，它是为您而鸣的！”