殡葬用地征用存在法律空白?
“重庆归园”公墓开发遭遇尴尬
长寿区区委区政府正积极协调解决此事
核心提示
重庆直辖市后，经济快速成长, 土地资源紧张, 社会老龄化加剧, 人口死亡率6。5‰, 市区人口跃居全国大城市前列，主城区随之迅速扩大,殡葬用地的矛盾也因这诸多因素影响而日益加剧，重庆市主城区社会公共墓地将在未来五年内逐步转移至主城区外，已成为重庆市城市整体发展的必然。重庆佛光旅游开发（集团）股份有限公司顺应这一发展潮流，在长寿区江南镇进行了“重庆归园”公墓的开发建设。但是由于国家对公墓陵园的开发建设上的法律法规存在“天生的不足”。结果此事引发了一系列的质疑。这种质疑声音是否更可推动有关部门及时完善这方面的法律法规，使殡葬业得到更好的发展?
据报载,重庆市佛光旅游开发(集团)有限公司在长寿以开发旅游为名义租下土地，在没有国土、林业、民政审批申报情况下大肆兴建墓地，一时间，长寿区江南镇这个本来十分偏僻的小镇一夜之间成了人们关注的交点。
记者注意到，前不久，国家六部委联合下达了宏观调控国土资源的有关法律法规，针对重庆归园项目的合法性和项目用地情况,本报记者近日进行了深入探访。
3年共办理了23份审批手续，重庆归园的合法性毋庸置疑。
重庆市佛光旅游（集团）公司是三年前由长寿区政府和长寿区江南镇政府通过招商引资来到长寿区投资开发的。记者从重庆市长寿区江南镇人民政府的招商项目简介中了解到龙桥湖公墓陵园项目是“龙山寨·龙桥湖旅游综合开发”项目的一个组成部分。
佛光公司进入长寿后,长寿区江南镇政府和佛光公司分别向长寿区人民政府和区发展计划委员会递交了关于江南镇实施龙山寨和龙桥湖旅游开发的请示和立项申请，2003年5月,长寿区人民政府和区发展计划委员会该区下达了同意佛光公司开发龙山和龙桥湖项目立项的通知。记者从批复和通知中看到立项中明确包括修建龙桥湖陵园的建设内容。
2003年,佛光公司于2003年向长寿区民政局作了关于兴建“龙桥湖陵园”申报后,经长寿区民政局请示重庆市民政局并获得批准。
长寿区有关负责人告诉记者，由于主城区城市建设不断扩大，原来的桃花公墓已经没有土地来满足本区殡葬公共事业发展的需要，非常有必要在长寿江南镇设立这样一个社会公共墓地。
长寿区建设委员会于2003年12月9日，批准了《龙桥湖陵园总体规划》。并于2004年1月15日和2月21日分别下发了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。
记者从长寿区民政局了解到,该局在2004年就下达了长民政（2004）260号关于同意成立长寿龙桥湖陵园管理所的批复，特此明确了该公司董事长冉义友为管理所的负责人。随后，重庆市长寿区发展计划委员会作出了《关于兴建龙桥湖陵园工程项目建议书的批复》。
记者在采访中得知公司在这一期间完成了建设用地土质灾害危险性评估和环境影响报告以及建设工程方案设计审查意见报告等各项基础工作。并按长寿区建设委员会的选址意见书的要求在规划线内进行了建设。
3年里,佛光公司依法获得各种批复、评估、许可等共23份审批文件。最终，于2005年12月14日经过市区两级民政局检查验收合格,于2006年初重庆市民政局正式下发《殡葬服务经营许可证》。并于2006年8月26日经市民政局批准“长寿龙桥湖陵园”更名为“重庆归园”。
根据重庆市民政局2007年4月4日公开发表的《重庆市殡葬管理政策法规解答》中社会公共墓地合法性的标志,一是重庆市民政局同意设立的批准文件,二是市民政局颁发的《殡葬服务经营许可证》,重庆归园具有重庆市民政局同意设立的批准文件(渝民发[2004]84号)和重庆市民政局颁发的《殡葬服务经营许可证》(重民殡[2006]6号),因此重庆归园项目的合法性是毋庸置嶷的,不存在“非法公墓”之说。
没有明确的法律法规限定公墓用地必须征用，区委区府正召集相关部门协调解决此事。
就佛光公司在建设重庆归园项目的具体的过程中究竟是否违法，记者采访了长寿区国土局朱副局长，他告诉记者在2005年的时候，该公司以租地形式使用土地，对这一行为国土局依照《土地法》第36条进行过处罚，但随后的调研过程中，了解到当时全市以至于全国的一些墓地和陵园都没有办理过征用土地手续，也没有任何法律法规对墓地陵园的土地使用类型进行过规定。在给处理定性上留下法律上的空白。
对此，该公司的总经理陈建权没有否认，他认为在未开发重庆归园项目以前，公司过去从未涉足过殡葬业，重庆归园的兴办和建设过程，公司反复学习过国家对殡葬用地使用的有关规定，迄今为止，在国家现有的政策法规条文上对划拨土地、征用土地、集体流转土地是否不能做公墓用地尚无明确的法律界定。
据了解,该公司也曾多次向相关部门请教过这一问题，但都未得到权威的解释和相关的政策依据。即使在现有的政策法规对公墓用地尚无明确的法律界定的情况下，为了不给政府工作造成遗留问题，同时也为了企业稳健的经营和保障用户的利益，公司于2005年4月便向重庆市长寿区国土资源局提出项目征地申请。
记者采访中获悉，重庆市长寿区国土资源局接到佛光公司的征地申请后也曾多次派人迅速做好了勘界工作。后来由于长寿区桃花新城、长寿区工业园区化工园区的征地工作的紧张进行，区国土资源局工作人手太少，征地指标紧张等原因，致使重庆归园征地工作一再滞后。
江南镇镇政府有关负责人告诉记者，为了不使征地工作的缓慢进程影响当地村民的生活和重庆归园的建设进度，在2005年8月25日佛光公司就与我们（即江南镇政府）鉴定了土地流转协议，但是佛光公司并未因此而放弃征地和放慢征地工作的催促。
该公司总经理陈建权在接受记者采访时说：“重庆归园项目建设用地的征地手续我们正在积极申办的过程中，由于长寿区近3年经济的快速发展，两个工业园区，一个桃花新城的征地工作，再加上新近重钢落户同一个属地（即长寿区江南镇），也给该区国土部门带来了巨大的工作量。使重庆归园土地征用手续暂时后延。作为开发商我们是不愿意的，但从长寿整体发展的角度，我们是可以理解的也是配合的。但仅凭这一点便说重庆归园是非法公墓，感觉到十分委曲。”陈一再强调：“重庆归园用地手续不够规范，不是佛光公司的主观故意的，是有其特定的历史成因的。从长寿区的发展角度出发,作为一个有大局观的企业,佛光公司尽管承受了许多方面的压力但有苦不叫苦。”
就上述事件记者也专门采访了重庆汇聚律师事务所的张律师，他认为在殡葬用地上以前国家都作为公益事业,都没有严格划定其使用性质，但随着殡葬事业的改革，现大多数的都进行了商业化运作。为了保障消费者的利益，按照有关规定进行调规后变更为出让地，这一期间的经营活动应该是完善过程，不是违法行为。
“重庆归园的经营，非常艰辛。”
记者在采访中看到到，新建的“重庆归园”，由于在园区设计、墓位开发、墓体用材及造型、销售服务上与市区大型公墓的水平接近，产品性价比优于市区，正在使部分原本准备将其家人骨灰安葬在市区各大公墓的长寿市民转向该园。
该公司副总陈安山认为，重庆归园在一个相当长的阶段里经营是非常艰辛的，因为长寿是一个农业区，再加上一些其它综合因素，在长寿大桥开通之后才有成长的希望。从现实来看,眚,由于征地手续迟迟不能完善,还严重影响龙桥湖的旅游综合开发，佛光公司恢复建设千佛寺的工程也迟迟不能启动，部分村民的住宅拆迁工作也得不到落实，部分村民因此而对公司产生一些误解，也出现了一些分岐和对立的情绪和过激行为，这都是直接影响公司开发建设和经营的具体因素。
为此,该公司总经理陈建权忧心忡忡地告诉记者,重庆归园项目开发至今，我们使用的土地仅10亩左右，但为了让政府放心，村民安心，在千佛村6组广大村民的热情支持和拥护下，2005年8月25日我们与江南镇政府签署了土地流转协议，每年按800斤／亩的稻谷市价补偿村民，以保障村民的基本生活，两年来，我公司严格履约，不差一分半厘。在我公司己流转尚未完全使用的土地上，许多留守家庭的中老年村民种菜种粮，我公司也本着以人为本的态度，尽量给予理解和宽容，今天的千佛村六组广大村民生活基本安定。但同时因为手续办理缓慢，根本谈不上大规模的开发，因此，公司近三年来基本上只投入，根本谈不上什么收益。
后记
记者发稿之前得到最新消息,重庆归园问题已经引起了长寿区委区府的高度重视，2007年5月24日长寿区常务副区长黄杰再一次召开了规划、林业、国土、民政等有关部门的负责人的协调会。并做出了”加快土地征用进度，尽快完善手续”的决定。
希望重庆归园问题将很快得到解决，这不仅有利益解决殡葬事业改革所遇到的一些历史问题。也为重庆市殡葬事业朝着更为良性化发展提供了宝贵经验。
新闻链接
中共重庆市委书记汪洋同志曾经在洪崖洞民俗风貌区考察调研时的讲话中指出：“民营企业中的许多问题都是成长中的问题。什么叫新事物？处于发展过程中还不成熟、甚至有些缺点的事物，就是新事物。所以，对民营企业、民营企业家，应该首先看到他们的贡献、看到主流，而不要带着色眼镜去看待、搞先入为主。”
汪洋书记在讲话中还指出了重庆市党和政府有关职能部门存在的一些问题：“第一，在思想认识上存在相当大的偏见，缺乏对民营企业“一视同仁”的态度，所有制歧视和身份歧视较为严重；第二，在履行政府职能职责时片面强调加强管理，缺乏为民营企业民展服好务的自觉意识，存在只讲管理、不讲服务的倾向；第三，在对待相关政策规章时生搬硬套，缺乏以经济建设为中心的大局观念，甚至不惜牺牲巨大的社会成本和损失巨大的社会效益；第四，在管理和服务工作的水平上存在明显差距，缺乏对民营企业实施有效管理与提供优质服务的能力和本领，导致好心办坏事、认真做傻事。”
记者 郭联 胡斌
(原载于重庆法制报2007年6月1日第12版)