[原创]解读三中全会关于扶贫开发的论述（中）
王思铁/文
三、完善国家扶贫战略。党的十七届三中全会提出：“完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”这句话有三层意思，即：
一是国家扶贫战略问题。“完善国家扶贫战略和政策体系”，这是一个新的提法。什么是国家扶贫战略？要回答这个问题，需要简要地回顾一下历史。我国的扶贫始于新中国成立之初，从建国初到1978实施的是救济式扶贫。改革开放特别是1986年开始，在实施救济式扶贫的同时实施开发式扶贫至今。几十年来，应当说我国没有完整的“国家扶贫战略”，但是，这不等于没有国家扶贫战略和扶贫政策体系。所谓没有完整的国家扶贫战略，是说没有统一、定型的扶贫战略，没有纳入法制轨道。目前，“国家扶贫战略”是分散的，即是分散在中央的文件、会议讲话里。比如，《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001——2010年）》，还有其他的如《农村五保户供养条例》、《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等。国家扶贫战略就分散于这些文件中。全面贯彻执行三中全会对推进新阶段农村扶贫开发作出了重要战略部署，深入研究重大问题，细化实化政策措施，扎实推进扶贫开发各项工作，最为重要的一条就是要把研究完善国家扶贫开发战略和政策体系作为当务之急，确保如期实现《中国农村扶贫开发纲要》提出的奋斗目标和任务，同时及早谋划2010年以后的扶贫开发工作。这项工作是一个系统工程，只有由国家有关部门如国务院扶贫办等，才能完成。省以下的扶贫部门，也应充分发挥积极性，认真研究“完善国家扶贫战略”的措施办法，提出自己的见解。
二是扶贫开发方针问题。开发式扶贫方针是1986年确立的，至今已有20多年的历史，这个方针也是不断更新、丰富、发展的。目前，我们沿用的是《中国农村扶贫开发纲要（2001——2010年）》里的定义，即是“以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力”。对于这一方针，理论和实践工作者中，有一些观点认为，这个方针在提出之初，及其以后的一段时期内都是对的，是适应贫困地区实际的，对缓解中国农村贫困问题功不可没，但是，这个开发式扶贫还是有它的缺陷。主要是片面强调资源的开发，对整个贫困地区乃至国家的生态环境建设带来压力。我也是持这一观点的。在国家没有改变这一方针以前，我们还是要坚持，但是，一定要与贫困地区的实际相结合，一定要坚持可持续发展，一定要坚持保护生态，不可为单纯的脱贫致富搞开发而生态带来压力甚至破坏。
三是农村低保与扶贫开发的衔接问题。“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。这是一个新课题。农村全面推行最低生活保障制度是2007年的事，扶贫开发则已有20多年的历史。这两者如何做到有效衔接？首先，应开展农村最低生活保障制度、扶贫开发相关立法工作。尽快批准《中华人民共和国社会救助法》，着手拟定《国家反贫困法》等。通过法律明确界定扶贫的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容、途径、方式、措施，明确规定执法的主体、违法的处罚等等。其次，扶贫开发、民政、统计部门既要分工又要协作。民政部门对农村绝对贫困人口进行普查并建档立卡，开展农村低收入保障工作。对此，扶贫部门不要有别人在“抢饭碗”的“小家子”气习，要在工作上积极给予配合。扶贫部门专司扶贫开发之职，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，以项目方式覆盖有劳动能力且有生存条件的绝对贫困人口，以及贫困地区的发展。第三，适时调整扶贫开发政策措施。在实施全面低保这一新形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，完善国家扶贫战略和政策措施，特别要调整扶贫开发的政策措施，使之与农村最低生活保障制度相衔接。
一要调整扶贫开发工作对象。今后扶贫开发的对象，首要的是贫困人口，包括没有纳入低保范围的低收入群体和纳入低保范围但具有劳力能力和开发条件的绝对贫困人口；次要的是农村落后地区，重点是中部地区贫困乡村和西部地区贫困片区。
二要调整扶贫开发目标任务。全面低保后，我国农村扶贫开发的目标任务是由原来的“解决温饱和巩固温饱”问题调整为提高农村贫困人口自我发展能力，“稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富。”同时，由注重点上扶贫开发转变到点面结合，侧重于促进贫困地区区域发展，逐步缩小贫困地区与其他地区间经济社会发展差距，为贫困地区新农村建设和构建和谐社会奠定基础。
三要调整扶贫开发工作重点。在扶持重点上，由划分重点县、重点村转变到确定贫困区域，由片面强调整村推进转变到加强基础设施建设，围绕支持区域优势特色产业发展，支持贫困劳动力转移就业。
四要调整扶贫开发投入体制。在财政扶贫资金使用上，由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗转变到与其他支农资金整合使用，实施“大扶贫”战略。更由于扶贫部门的目标任务已经调整，今后的财政扶贫资金应当改一部分为有偿使，并应当把以工赈扶贫资金与现有财政专项扶贫资金整合为一个科目，以降低运作成本。
五要调整扶贫开发主要政策。重点是加快整合扶贫资源，增强扶贫动力；统筹扶贫规划，分阶段分别制定，每个阶段要突出一项工作重点；对东部和中部地区以点状存在的贫困乡村，针对其最迫切、最关键的致贫因素采取专项措施进行扶持，对中部和西部特殊类型的贫困地区进行连片扶贫开发；研究建立扶贫开发成效科学评价方法与体系。
四、扶贫开发的首要任务。党的十七届三中全会提出：“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。”总的说，这是强调扶贫开发的首要任务。具体包括三层意思：
一是关于扶贫标准问题。所谓扶贫标准也指贫困线即贫困标准，是在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。从理论上说，我国农村扶贫标准，只有一个，即是绝对贫困人口贫困线，但是，实际上却不止一个。除了人口贫困线外，还有贫困县标准、贫困村标准、五保供养标准、最低生活保障标准。人口扶贫标准，也即绝对贫困人口标准，是1985年由国家统计局抽样调查制定的，当年为204元，以后根据物价指数，逐年微调。这个标准，到1995年为530元，到2000年为625元，到2007年为785元。2000年中国开始提出扶持低收入贫困人口，确定825元为低收入贫困标准。这一标准到了2007年为1067元。不论绝对贫困标准还是低收入贫困标准，都是个工作标准，也就是说这是由国家财力能拿出多少钱来扶贫而确定的一个标准。现在国家综合国力大增，2007年10月召开的党的十七大明确提出“逐步提高扶贫标准”，2008年国务院扶贫办组织有关专家测算出一个新的标准，为年人均纯收入1300元。但是，这个标准尚未得到国务院批准。提高扶贫标准，这是国力增强的体现。扶贫标准提高了，受益的群众就更多了，这很明显是得民心、顺民意的。扶贫标准是个阶段性的产物，每个阶段或者历史时期都会有不同的扶贫标准。提高扶贫标准的政策出发点，不仅在于关注贫困人口维持基本生存所需要的收入，还将考虑他们在教育、医疗、保障方面的支付能力，这是个关键。如果实行1300元的新标准，按照实际购买力计算，这就首次达到了每天收入1美元的原有的国际标准，但是，离世行颁布的每天1.25美元的新标准仍然有1/5的差距约250元。换句话说，标准应当达到1600元左右，才能达到国际一天1.25美元的新标准。
二是扶贫开发的对象。“对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，这指的是农村扶贫开发的对象和目标问题。扶贫开发的对象和目标，在不同的阶段是不相同的。从1986年实行扶贫开发来以来，其对象和目标有两个提法。一个是上世纪后叶，即是1986年到2000年的14年，对象是绝对贫困人口，目标是解决温饱问题。这时，有个响亮的口号，叫住“千头万绪，温饱第一”。一切工作都围绕解决“温饱”来展开，与温饱不相干的事，都不是扶贫开发的任务。即便与温饱关联度很高的教育、卫生等也不是扶贫开发的任务。到了新世纪，扶贫开发的对象和目标任务为两个，即是解决温饱和巩固温饱的双重任务。这时，就有了低收入人口的概念，也就是扶贫开发的对象包括了低收入人口，目标任务也包括提高低收入人口的收入和生活质量。2007年，中央提出全面实施农村最低生活保障制度，对绝对贫困人口以户为单位实行应保尽保，这样，从理论上看，扶贫开发的目标任务仅为低收入贫困人口。也就是要对全部低收入人口“全面实施扶贫政策。”那么，绝对贫困人口呢，由谁管？这得由全面实施农村低保制度来解决，由民政部门来管。总之，解决绝对贫困人口的温饱问题不是扶贫开发的事。但是，绝对贫困人口有劳动能力的那部分人口的发展问题，还是要由扶贫开发来解决。也即是说，这部分人口既是民政部门的工作对象，也是扶贫开发部门的工作对象。贫困问题，说到底还是个经济问题，发展问题，因此，贫困地区的发展也是扶贫开发的工作对象。
三是扶贫开发的首要任务问题。“把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。”稳定解决温饱和解决温饱是两个不同的概念。解决温饱是绝对贫困的范畴，稳定解决温饱是低收入贫困的范畴。温饱解决了，但是，不稳定，一遇大的天灾人祸或市场风险，就要返贫；再说，温饱由低保解决了，但其中的有劳动能力的人，他还有个发展问题。这部分人，本质上是低收入的范畴。他们是低收入人口的下限人口。“脱贫致富”是指扶贫开发的目标任务，也就是说，绝对贫困人口的目标任务是解决温饱问题，低收入贫困人口的目标任务是解决脱贫致富问题。扶贫开发的首要任务包括两个方面，即是稳定解决温饱和实现脱贫致富。过去，扶贫开发的目标任务是解决温饱和巩固温饱并抓，而现在是巩固温饱和脱贫致富并重。这是一个问题的两个方面。巩固温饱是初级目标，脱贫致富是高级目标。只有完成初级目标才能完成高级目标。
