[说明]此文仅供法理研究使用,学习、应用法律，目前仍然以现行法律为主。
论土地所有权国有化新原理与物权法律实务(八)
价值中国-环球资讯-专栏作家陈绪国
第七部分 如何修改宪法，清除修改物权法的障碍
众所周知，物权法的相关条款，是依据宪法的有关条款基本上照搬复制而来的。因此，要有效地修改物权法，最好是先行修改宪法。其中，土地所有权二元化的条款最为突出，需要及时修改。
近几年来，我国房地产市场异军突起，呈现持续高温势头。与此同时，国家土地所有权与单位占有权之间的矛盾日益突出。为了适应新的形势的客观要求，2004年3月14日十届人大二次会议通过了宪法第十条第三款修正案，将原宪法此条款（1954年第一部宪法为第十三条）“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，这是一个很大的进步。为农民维权和解决土地征收、征用的矛盾，发挥了积极作用。
“征收”与“征用”两项措施，既有联系，又有区别。所谓征收、征用，都是政府以强制手段收回让出的土地使用权，以满足公共或公益建设事业而展开的土地权力获取方式。
可是，在土地所有权二元化概念的束缚下，我国学者给予两者的评价是相反的结果：
一是二者的后果不同。如果土地所有权是属于国家的，征收只不过是国家收回土地使用权，国家只须给予被征收方的补偿以承包合同违约金补偿为主要标志。这里，原则上就不存在“征用”的问题；如果土地所有权是属于集体的，原则上只存在“征用”而不存在“征收”，其补偿是对土地使用权的酌情对价交易，即高价赎买。
二是二者的适用条件不同。如果土地所有权是属于国家的，不必局限于紧张和着急状态，无须多少理由，是可以随时随地收回土地使用权的，并且是可以随时调用的；如果土地所有权是属于集体的，国家征用土地是在被动、着急状态下的“征用”。
三是二者适用的法律不同。如果土地所有权是属于国家的，所有法律对于所有权人即征收人有利；如果土地所有权是属于集体的，土地所有权人变成了土地使用权人，“征收”被人为变为“征用”。“征收”主要适用于土地管理法和城市规划法，对集体不利。征用适用的是地方法规，是因时、因地、因人而异。
四是二者的补偿不同。如果土地所有权是属于国家的，政府可以作主，也没有征收与征用的区别，都可以“一刀切”；如果土地所有权是属于集体的，集体可以作主，整个的补偿价钱都会提高，而且征用的价钱又比征收的价钱更高，真正收益人是村、镇这－级官员，农户的收益远远小于集体的收益，土地收益容易被以权谋私的官员截留挪用，甚至或成为腐败的温床。
五是二者的办理程序不同。如果土地所有权是属于国家的，征收和征用的程序都相对简单，一般只作登记变更手续和补偿手续即可；如果土地所有权是属于集体的，由于征收要发生所有权的转移，所以征收比征用的程序要复杂许多。
本文笔者持土地所有权“国有化本原说”，有关学者持国家、集体“二元化本原说”，得出结果，在性质上是完全相反的。
我国法律界人士已经认识到土地所有权二元化条款的挈肘作用，又由于政府征收土地的主要事项和目的是为了收回土地的主产权，所以，2004年8月28日，十届全国人民代表大会常委会第十一次会议通过了《修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》将第43条第2款、第45条、第46条、第47条、第49条、第51条、第78条、第79条的“征用”改为“征收”。
2004年修改宪法和修改土地管理法是一个好的开端，是敢于修正错误、弥补不足、面对现实的意思表示。如果我们再前进一步，将土地所有权二元化条款修改完毕，将中国土地改革的伟大使命彻底完成，将是一件利在当代、功在千秋的伟大创举了。
一、如何求解宪法土地所有权二元化
通过反复论证，土地所有权二元化的问题已经清楚了。主要明显的问题是：
一是土地所有权法理逻辑上有误。土地所有权，本是国家即全民固有的物权，永远不可移易。土地所有权“一物二权”，这在西方资本主义国家都无法解释清楚，在社会主义国家更是明显。西方国家古典的土地所有权法律将土地用益物权当作了土地所有权，我国的法律将集体的地产所有权当作了土地所有权等，皆由土地所有权法理紊乱所致。
土地所有权这种绝对化、私有化的概念，是西方国家腐朽文化侵略东方文化的标志，破坏了中国几千年来“产业制”、“产权制”的文化传统，干扰了社会主义物权法制建设，衍生出“一物二权”、“土地所有权二元化”，造成长期的工农、城乡和有产者与无产者的尖锐矛盾，并成为全社会最尖锐的矛盾之一。
二是所有制理论有误。将集体所有制单位权利与全民所有制权利混为一团，犯了以偏概全的逻辑错误。即使是国营企事业单位，也无权脱离政府的管制来行使土地所有权。集体所有制并不是完全的公有制，其中很大成份是私有制的集合体。土地所有权集体所有权，包含了土地所有权私有制在内。不破除假公济私的变相的土地私有制，与社会主义公有制的现实基础与远大目标龃龉。
三是认识论有误。对待土地所有权这样重大的物权问题，要求我们运用辩证唯物主义的一元论和历史唯物主义的进化论来进行。通过古今中外土地所有权的全面分析研究，自古以来，土地所有权是国家主权和文明制度的产物。人类越是向前发展，对于国家的主权完整、神圣不可侵犯和中央集权统治的要求越来越高。土地所有权二元化，一物二权制度，是形而上学的一元论在作怪。
四是资源配置方法有误。在后现代社会里，城市化建设、社会化大生产步伐不断加快，对于土地所有权的国有化运作的要求和需求程度越来越高。实现土地资源的集约化、节约化经营、合理化利用，其前提是保证土地所有权的国有化和集权化。土地、矿藏、水流、海洋等自然资源，本来是国家的即全民的物权，随便量化成私有物权，是资源配置和流转上的严重失误。现在，连西方资本主义国家都争先恐后地将土地类资源收归国有，更何况我国是一个人口多、底子薄和人均土地、矿产、水源资源占有量稀少的社会主义国家呢？
土地所有权国有化，是当今世界每个国家的最优化的选择模式。北欧的瑞典，这个曾经是最标准的福利社会主义国家，之所以不能维持多久，是因为土地资源私有化和产业私有化，导致了国家财政收入减少不能维持福利社会主义。单靠向私人征收高额税收来维持政府运作的时代已经终结了。法国能够做到公民享受多达400多项的福利，成为世界上重要的经济强国和福利强国，靠的是企业国有化和土地、矿产资源的国有化。
在我国，不论是富裕地区，或是贫困地区，土地转让的收入将成为政府一大长期稳定的财政收入。尤其是，全国1862个县市中，目前仍然有1/3以上是农业的县市，国家免除了农业税收以后，这些地区的财政收入非常困难。许多县处级干部的工资，仅相当于一个中小学教师的工资水平。全国600万公务员中，至少有200万人未脱贫，处于低收入水平。更遑论全国1亿2千多万贫困人口、老年人口的社会救济、社会保障、社会福利这一大板块了。以社会保障为例，截至2005年底，我国的社保资产规模为2010.2亿元，离实际所需的10000亿元差距很远。中国人民银行行长周小川在2006年11月18日表示，中国老龄化突出，现收现付的养老保险制度难以维继。
据国务院发展研究中心经济白皮书《2003－2004中国经济形势与展望》报告，中国老年抚养比例逐年攀升。比例%为：1953年7.44，1964年6.93，1982年7.98，1990年8.37，2000年9.92，2001年10.09，2002年10.38，2003年10.65。
我国已经成为典型的老龄化社会。据联合国科教文组织规定，一国的老龄人口超过7%为老龄化社会。至2005年底，我国现有60岁以上的老年人口超过1.44亿人，老年抚养比已超过11%。1.44亿老年人口中，仅4367万人有保险。老年化在不断演进，这一形势每年在继续上升。预计到2020年，老年人口将达2.48亿人，2051年老年人口将达4.37亿人的高峰。届时，社会、政府与家庭的负担进一步加重。
直接地讲，土地所有权国有化，是国家几万年甚至几十万年以后长期的战略储备物资，是世世代代穷人的养老钱、救命钱。如果土地所有权二元化继续下去，要不了一百年，这种战略储备物资就会被糟塌得贻尽，中国将会沦落为世界上最贫穷落后的国家。
●中共十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，到二O二O年的目标和主要任务的九大方面，其中第二方面决定“城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活”。我想，全国各地的土地产权得到妥善解决，土地资源和收益得到合理分配，就会大大促进这一目标的实现。
我国正处于经济社会转型发展阶段，还存在着不少影响社会和谐的矛盾和社会问题。主要有：城乡和区域发展不够平衡；社会事业发展相对滞后；劳动就业、社会保障、农民保障、收入分配、教育卫生、社会治安、公共安全、资源环境特别是土地资源等关系群众切身利益的问题仍然比较突出；维护社会稳定的任务艰巨；社会管理机制还不够完善；民主与法制建设仍需不断加强；一些领域的腐败现象仍然比较严重等。
土地所有权国有化一元化，是社会主义国家公有制的政治本色，是社会主义经济的基石，是坚持科学的发展观和构建和谐幸福、繁荣昌盛、公平公正社会的本质要求。
五是土地所有权本体有误。违反了物权法“一物一权”基本原则，在土地用益物权之上又加上了土地所有权。本文反复阐述了西方各国物权法中的弊端，即土地所有权二元化运作，既违反了自然法理，又违反了社会法理，违反了司法实际。对民间组织与个人土地所有权的种种限制，其结果，是使土地所有权人失去了土地所有权的资格，降级为土地用益物权人。中国的情形也大致上与西方国家相同，总的来说，不过是中国的公有制控制程度比私有制运作的国家较高一些而已。
经过本文的反复分析，以下问题已经可以摆上桌面来加以评论：
①宪法第九条、第十条涉及土地和土地类所有权，没有直接标称“所有权”三字，而是以“所有”二字隐含了“所有权”的意思。
在相关单行法律条款中，明示了是“所有权”，并且，内容除了土地以外，扩大到了水面、水域、林地、草地、荒地等各个子项之中。只有矿藏资源没有正式列入土地所有权二元化范围之内，却在土地所有权二元化和矿产资源法矛盾条款的共同作用下，隐性地表示了矿产资源二元化事实。
②宪法第九条关于土地类所有权的二元化的表述是：“都属于国家所有，即全民所有”和“由法律规定属于集体所有的”，两个“所有”同时在同一句子中存在。
第十条关于土地所有权二元化表述是：“属于国家所有”和“除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
前一个“所有”肯定是指“所有权”，作为并列句式，后一个“所有”也包括了“所有权”；
③宪法关于土地所有权的条款，既是权利重叠的条款，又是法律交叉的条款，相当模糊。给人的感觉，是宪法的“水份”太重、不确定性的东西太多。法律就是明明白白的公益文书，不能允许出现“水份”，更不能允许模棱两可的物权项目出现。
④宪法关于“集体”的概念也很模糊。“集体”是个大概念，包含了“农村集体”和“城市集体”两个概念。城市中的集体企业也是“集体”嘛。“集体”还有“集体单位”和“集体所有制”之分。每一个二人以上的单位都是一个集体，连私人开的公司也可以称之为“集体”。农村集体，也有二级集体和三级集体之说，没有具体统一的规定。
所谓“集体”，是社会主义计划经济时期的产物，以“人民公社”为基本标志，将土地等生产资料捆绑在一起，实现生产资料私有制向公有制的平稳过渡。废除人民公社制、尤其是实行市场经济以后，农村公有制变为共有制，农村集体组织成为市场经济的普通组织。当土地市场开启之际，农村土地由单一用途变为多种用途，集体不再是单一的农业组织，而是在农林牧副渔之外，可以选择工商、服务业，甚至可以完全转业。由此可见，现时期与八二宪法时期的政治经济环境有了很大改观，集体所有制的某些观念需要更新，集体的权利有些需要加权、减权，有些需要除权。
⑤宪法中关于土地所有权二元化的条款至少沿袭了20多年。笔者查了1982年的旧宪法和2004年的新宪法，新老宪法，第九条土地所有权二元化的内容完全一致，连一个字、一个标点符号都没有改动过。宪法第十条，虽然在1988年、2004年共分别修改过两次，仅仅对于第四款、第三款作了个别调整，对于土地所有权二元化的条款也只字未改。而且，在2004年之前、1982年之后，宪法于1988年4月、1993年3月、1999年3月、2004年4月有过4次修改的记录。
⑥宪法第十条第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”从禁止土地占有权人买卖土地这一要害环节中排除了土地所有权是属于民间集体所有的可能性；明确了转让土地是转让土地使用权，也否定了他人拥有土地所有权的可能性。
⑦宪法规定了土地二元化条款，其他相关法律包括物权法也跟进不改，形成了一系列连环套。但是，在实际上都是行不通的“死亡条款”。
⑧我国的物权法受宪法牵连，同时受西方不合理的土地所有权法理影响，西方的土地所有权原理存在瘕疵，并对全世界的物权法产生不良影响。从中外各个国家各个时期的司法实践情况分析，无论那个国家采取什么制度与花样，凡是涉及民间团体或个人的土地权利，最高一级是土地用益物权，第二级是用益权，其它的，是普通使用权或享用权，总之是产权、业主权，不具备土地所有权人资格。
⑨宪法出现的土地所有权二元化条款，不知是有意所为还是偶然笔误？
如果作“有意所为”分析，立法者和拥护原法者的出发点值得商榷。正如前面所论述：不能将商品经济、市场经济的东西硬塞到计划经济模式中来，也不能将计划经济的东西硬塞到商品经济、市场经济这一方面中来。而免费馈赠土地的作法，就是计划经济时期抹杀商品价值的产物。
如果作“偶然笔误”分析，也可以从中找到问题所在。即使是给农村集体，即使是免费供应、免费划拨土地，不是免费供给、免费划拨土地所有权，而是免费供给、免费划拨土地使用权（包括用益物权、用益权、单一使用权、享用权）。
实际上，我国给予农村从来没有免费供给、免费划拨过土地，农民们上缴农业税一直到2006年才结束。农业税减免了，其它的税种如营业税等税种并没有减免。而且，农民们50多年来一直是从政府那里始终是以承包经营者身份按期限使用土地的，对于农村集体而言从来并不存在土地所有权的问题。从这里可以看出，国家提供给农民的土地使用权（用益物权），在宪法及其它相关法律法规中产生了笔误，误将土地使用权写成了土地所有权。
⑩八二宪法是否授权不当？如有授权不当，是否应当收权？
十九世纪西方法理学家西斯蒙迪认为：“所有权只有按照其设立的目的实施时才被认为是合法的。土地所有权授予个人是为了增加生产和社会收入。因此，如果滥用授权，即降低生产或不努力追求土地的收入，就是不正义、不合法，就应该剥夺其土地分配给其他人。”西斯蒙迪这一论断，为许多法学家所赞同。我国的八二宪法，授予集体为土地所有权人，而人民公社解体、实行土地市场经济管理以后，劳动分配是以个体为主，种田的无“权”（土地所有权），有“权”（土地所有权）的不种田。这种权利配置，不利于改善农村的生产力和生产关系。要将土地的权利，恢复到“合法”、“正义”一边来，就要赶紧修改宪法，在修改宪法的基础上，再行修改物权法。
八二宪法是否存在授权不当的问题？本文前面谈到，社会主义国家，包括社会主义的计划经济国家和社会主义的市场经济国家，几乎一律实行土地所有权国有化，而我国至今没有走这一条光明的大道；资本主义国家也从来没有规定什么“国家的土地所有权”与“集体的土地所有权”，或者什么“城市的土地所有权”与“农村的土地所有权”，或者什么“农村农用地的土地所有权”与“农村建设用地的使用权”，只有中国实行这一世界上最奇怪的土地所有权二元化制度；中国过去几千年也没有过，只有现代中国才有这种最奇怪的土地所有权二元化制度；中国太平天国时期敢于实行土地国有化，中国在土地革命时期就敢于实行土地国有化，新中国已经成立将近60年了，反而不敢实行土地国有化了？如果国家授予单位与个人以土地使用权，自始至终地行使、流转土地使用权，这在任何单位、任何时期、任何经济体制中都是可行的，这样的授权，才是唯一正确的吧？
集体的土地所有权设立的目的是什么呢？是为了鼓励集体干部领导农民群众努力开发利用土地，搞好农业生产，增加农民收入，这一出发点是对的。实现这一目的，正确的方法只能是授予集体或个人的土地使用权、土地利用权，而不是授予集体或个人的土地所有权。当然，法律禁止他们自由买卖土地，是一种剥夺他们土地所有权的措施。这种措施，治标而不治本，不能从根本上解决土地所有权二元化的种种弊端。
如果集体或农民个人利用土地，哪怕每亩田产万斤粮食，哪怕每亩鱼塘产几万斤鱼，那是他们自己的劳动所有，群众也没有什么意见；全国农村减免农业税，给予农产品价格补贴，那是政府重视三农、扶持三农，群众也没有什么意见。如果国家划拨给农村集体的土地，始终如一地用于农业，哪怕让他们免费使用一万年，群众也没有什么意见。问题在于，土地是生产资料、生活资料，不是农业劳动创造出来的产品。问题在于，国家不是授予集体以土地使用权，而是土地所有权。问题还在于，许多农村集体背地里拿国家的土地卖钱，一亩地卖三十万、五十万甚至七八十万元，或者私自出租建设用地牟取暴利，或者与开发商内外勾结搞房地产牟取暴利，成为新式地主阶级，使大多数无地无房者成为土地的奴隶、房屋的奴隶，这些人比旧社会的地主更加势利百倍。由此可见，我国农村土地改革的历史使命还远远没有完成，必须再来一次彻底的土地改革。
这是问题的一方面，问题的另一方面，农村土地不单单是为农村而农村，为农业而农业。农村土地还可以大量地用于工业和城市建设，让土地发挥出更大的经济用途。因为将农业用地改为建设用地有着巨大的利润空间，可以一本万利，承认集体是土地所有权人，集体就可以明里暗里摆脱国家政权的控制，为所欲为。这就要求我们重新审视当初设立集体土地所有权的目的和效果，趋利除弊。集体的土地所有权一旦设立，全国约97%的土地所有权属于集体，集体的自由占有权、自由使用权、自由收益权、自由处分权属于集体，与土地的市场化、私有化、经济全球化、资产阶级自由化相适应，岂不是用“和平演变”的办法来复辟资本主义？当然，当初集体土地所有权设立的目的，不是这个，但在一定条件下，客观结果是可以达到这种程度的。如果按照土地所有权四大权能一五一十地运作方式坚持下去，必然会产生资产阶级自由化，后果不堪设想。我们不仅要认真对待授权的目的，而且更要认真对待授权的客观效果。
八二宪法与五四宪法的原则精神不相吻合。五四宪法的主题思想是逐步地收权，即将全国的土地逐步地收归国有；而八二宪法却大大地放权，连土地所有权也下放了，而且涉及农村土地的各个地种。如五四宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件对城乡土地以及其他生产资料征收、征用或者收归国有。”将土地收归国有，不仅仅是对于城市土地而言的，农村土地也应当是一样的。八二宪法及时地将城市土地收归国有是正确的，但没有同时将农村土地收归国有就丧失了大好机会。非但如此，八二宪法第九条、第十条反过来将全国农村几乎所有的地种、几乎占国土总面积的97%都以土地所有权的名义划归给了集体，成为中国历史上罕见的逆向选择形式。
因为授权不当是由于宪法开始的，而且宪法具有最高法律权威，我们在小心求证的前提下，请求新一届全国人大常委会重新授权，以收回全国农村的土地所有权，并以此来解决一系列相关法律的土地所有权二元化问题。
二、土地所有权二元化有悖于哪些基本原则和革命传统
宪法、物权法等17部以上法律的土地所有权二元化，客观上存在许多弊端，剖析其内在联系，不难看出，它有悖于以下几大基本原则和革命传统：
1.有悖于马克思主义土地国有化原理
土地国有化，是迄今为止全人类最标准最科学的土地所有权制度，她可以最大限度保卫国家的领土主权和全国城乡各类土地的管领权，最公正最平等最合理地保护全体公民的人权、地权、话事权和收益分配分享权，最大限度地让有限的土地资源得到最合理的配置，最大限度地发挥土地管理的社会效益与经济效益；土地国有化是社会主义公有制的基本原则，是铲除人类社会一切不公平不合理制度的指导方针。
全国土地人为地分为国家的土地所有权与集体的土地所有权、城市的土地所有权与农村的土地所有权，不利于社会主义的自我发展、自我完善，客观上造成全国城乡矛盾、工农矛盾、有地产者与无地产者等社会基本矛盾，滋生土地领域的各种腐败现象，是导致国有大宗资产大量流失的总根源。
2.有悖于辩证唯物主义一元论学说
土地所有权二元化，本质上是二元论哲学占据统治地位。它既不将国家的物权放在第一位，也不将集体、个人的物权放在恰当的位置上，既不按社会主义国家的模式也不按资本主义的模式、既不按计划经济的模式也不按市场经济的模式来确认集体的土地权；既不按照土地所有权的自然法理来确认土地所有权的合适对象，也不按照土地所有权的社会法理来给予占用土地者恰当的权利，削弱土地的公益性，扩大了土地的私益性。
土地所有权的本原，即土地所有权最初的根源，是土地资源的自然性、公共性、社会性、全民性和国家传承性、不可变更性，由此引申出国家土地所有权的唯一性、绝对性、自由性和科学性。任何形式的土地所有权二元化，是将土地所有权的一个本原变成了土地所有权的两个本原，主张由精神决定物质，由主观意志决定私有财产，既不完全肯定国家的土地所有权，也不完全肯定占用土地者的土地所有权，在法律上表现为正规则与潜规则两种规则对对碰，成为人类社会最自相矛盾的一类所有权制度之一。
3.有悖于物权法“一物一权”基本原则
“一物一权”基本原则，包含两层意义：一是指在一个物上只能成立一个所有权；二是指一个所有权的客体，只能是一个物。
首先，所有权具有性质上的排他性。如果将所有权扩大到一般物权，那就是在同一个物上，成立了内容不能两立的两个以上的物权，混淆了所有权同其他物权的本质界限。如将土地用益物权扩大到土地所有权，就会损害土地所有权人和土地用益权人、单一土地使用权人、土地享用权的合法权利。共有形态下的土地所有权，唯一合理的形态是国家拥有全国城乡土地的所有权，城乡居民以有偿或无偿形式获得各种土地的使用权。城乡各单位、各经济组织的土地共有权，是包括一定区域内的土地使用权或土地享用权，称之为“共有土地使用权”，不是“共有土地所有权”。土地所有权二元化，将集体的“共有土地使用权”，当作了“共有土地所有权”。这是“一物一权”基本原则与土地所有权二元化相矛盾的一种对照形式。
土地所有权二元化是个什么样的形态呢？是在土地这“一个物上”，形成了国家的土地所有权、集体的土地所有权这种“内容不能两立”的两个土地所有权。按照土地所有权二元化的含义，农村与城市郊区的土地所有权，一般地既是属于国家的，又是属于集体的；既是属于集体的，又是属于国家的。集体的土地所有权，是名义上的土地所有权，国家才是实质上的土地所有权者。也就是说，集体是用益物权充当了名义上的土地所有权，国家未定什么权人却实际上取代了集体的土地所有权。这么说，还是很勉强的说法，究其实，集体往往连用益物权人都够不上。用益物权有一个必要条件，当集体承包、使用土地并有收益权时，才够得上用益物权人。全国绝大多数农用土地是个人承包、使用、收益的，承包的个人才是真正的用益物权人。
国家与集体、集体与个人，是“内容不能两立”的权利对象；集体的土地所有权，对于国家、对于集体中的个人而言，都是名义上的土地所有权。“实质上的土地所有权”与“名义上的土地所有权”是“内容不能两立的土地所有权”。这就是违反了物权法“在一个物上只能成立一个所有权”的基本原则。
有人会以“国家的土地是人民的土地，人民的土地是国家的土地”这样的逻辑公式，来推导“农村与城市郊区的土地所有权，一般地既是属于国家的，又是属于集体的；既是属于集体的，又是属于国家的”没有错。
如果将“人民”这个概念，分解为“全体城市居民和全体农村居民的总和”，就会发现，全体农村居民不能代表“人民”这个总概念，而集体更是“全体农村居民”的一部分。农村集体，也有大型集体、中型集体、小型集体之分，有公有化与经济发展程度高下之分。这么看来，“国家的土地是人民的土地”的逻辑公式不能成立。
如果将“土地”这个概念，分解为“保有土地所有权的土地”与“保有土地使用权的土地”，就会发现，国家的土地所有权可以与单位、集体、个人的土地使用权适当分离，即“两权分立”。这样说来，“人民的土地使用权”不等于“国家的土地使用权”，“人民的土地所有权”不等于“国家的土地所有权”。
有人会问：国家只不过是个权力机关，不是经济组织，如何才能行使土地所有权？
其实，国家行使土地所有权，是全能的。对外，称之为“国家主权”，就是国家的土地所有权。他标志着在地球的某个区域之内，代表国民自由自主地行使土地、河流、山脉、矿藏、海洋以至空气、领空的占有权、使用权、收益权与处分权，这种广义上的土地所有权是立体的。对内，称之为“土地管理权”，就是人民政府代表国家以土地管理的名义来行使全国城乡的土地所有权。人民政府不是经济组织，并不直接占用土地，国有企业也不可能经营全国的每一寸土地。于是，通过下放土地使用权的办法来解决土地的合理利用问题。国家在下放使用权以后，仍然需要控制他人按期、按用途行使权利，控制他人的收益权与处分权。国家通过各种法律法规与政策文件来保证国家的土地所有权性质不变。
其次，所有权具有客体上的排他性。第二层意义上的“一物一权”基本原则，是指在物的一部分或由数个物组成的集合体即集合物上不能成立一个所有权。也就是说，一个所有权的客体是一个物。作为商品而用来交易的一个单位的物，只有符合社会的共同准则和交易主体的意思，自由的商品交换才有可能，正是因为这样，而产生了符合市场交易规则的“物”。
本文曾借用谚语“种瓜得瓜，种豆得豆”来将土地所有权进行推理，瓜田、豆地是一个物，瓜、豆是另一个物。集体种地、个人种地，所获得的所有权，是农产品瓜、豆等产品的所有权，应当排除其他的所有权。土地所有权集体所有制，不仅仅包括农产品的所有权，而且还包括土地的所有权，这就违反了“一个所有权的客体，只能是一个物”的规则。
土地所有权的客体是土地。土地是一种极为特别的物，她可以连续使用几十亿年，任何商品也不能与之媲美。土地不仅仅是重要的生产资料，而且还是重要的生活资料。当土地处于休眠状态时，土地显得一钱不值；当土地开发利用为建设用地之时，土地就身价百倍，甚至寸土尺金。土地所有权二元化的本质特征，是将土地产出的收获物的所有权与土地这种天然物的所有权混淆在一起，并将收获物的所有权与土地所有权起替代作用。正如本文前面所阐述的，将“种瓜得瓜，种豆得豆”演绎成了“种瓜得瓜田，种豆得豆地”。瓜、豆，是土地使用权人利用土地获得的产品所有权，是私益性物权；瓜田、豆地，是土地使用权人利用国家的土地进行生产劳动的生产资料，是从属于另一类的所有权，是公益性物权。
我国法律规定农村土地归集体所有，但每个集体都不能自由地买卖土地，只能由国家收回土地使用权以后，才能转让土地；土地转让后的经济补偿，是对于土地使用权方面的非全价收益补偿，不是对于土地所有权方面的全价收益补偿。因此，我国农村的土地“一物二权”特征比西方自由经济国家更加明显。尤其是物权法，前面规定集体的土地是集体的所有权，后面规定集体的土地是用益物权，即使是一个初学者，一眼就看出了这是“一物二权”条款，自相矛盾。没有哪个国家是这样随便立法的。老百姓说法官嘴大，怎么说怎么有理。法官说土地是属于国家的，就是国家的；法官说土地是属于集体的，就是集体的。法律的天平，既可以向土地开发商倾斜，也可以向集体倾斜。这就是土地所有权二元化问题的法律和法律的问题。
4.有悖于社会主义国家先进制度和我国土地革命的优良传统
社会主义国家几乎无一例外地实行土地国有化，包括东欧几个国家宣布放弃社会主义公有制以后，仍然实行土地国有化。我国太平天国时期实行了土地国有化，井冈山土地革命时期也实行过土地国有化。新中国成立近60年了，迟迟地不搞土地国有化。既不学习社会主义国家的先进经验，也不继承我国的优良传统。尤其是我国房地产市场蓬勃兴起多年，一再证明了土地所有权二元化，无论是在理论上讲不通，在实践上也会出大问题。
我国在城市、早就成功地实施了土地所有权国有化，在建设用地市场方面也一律实行土地所有权国有化，难道说在农村、在农用地领域就不能推行土地所有权国有化？难道说全国大多数农民不愿意走土地国有化之路？难道说保护农民的合法利益就是保护集体的土地所有权，而不是保护他们的土地使用权和合法的劳动所得？难道说中国要像西方国家那样用虚假的土地所有权概念来蒙蔽老百姓？
5.有悖于后现代社会土地市场管理的运营法则
后现代社会土地市场管理，有三大运营法则：一是土地所有权回归公有法则。凡是涉及单位、个人的土地所有权让位于且回归于公共的、国家的土地所有权。二是土地使用权合理流转规则。在国家的土地所有权一定的条件下，所有单位和个人依据国家管理土地的法律合理、有序地转让土地使用权。三是农业地产权服务于并在一定条件下让位于工商业地产权规则。
农村集体所有制，是狭义的、低级的公有制，不能同国家公有制相提并论。国家将农村的土地所有权赋予集体所有，不可避免地滋生了土地私有制的成份，或者说保留了某种土地私有制、土地分封制的成份，只是私有制的表现形式不同而已。虽然集体拥有土地所有权，但不知怎么行使土地所有权，由哪一级集体行使土地所有权。
如果按照市场经济规则来运作，土地所有权人可以自由占有、使用和处分土地，并且土地流转的收益是自主获得、自主支配的。既然集体不具备这些最基本的权利，就肯定了不是真正的土地所有权人。法律既承认又否认集体的土地所有权，这种矛盾是无法调和的。其中，包括国家与集体、集体内部的矛盾都无法调和。西方国家土地市场运作，国家、集体、个人的土地都可以进入一级、二级市场交易，土地的出租、买卖、交换、继承、担保、赠予、继承等一整套法律保障，虽然极不公平极不合理，但市场秩序是相对地稳定的，比较符合等价交换的市场交易规则。我国集体无权自主行使土地的四大权能，连土地市场交易主体的资格都不具备，肯定不符合土地市场管理的运营规则。
物权法第三条规定“国家实行社会主义的市场经济，保障一切市场主体的平等地位和发展权利”。宪法、物权法等法律赋予集体以农村土地所有权地位，对于全社会而言，形成了集体的土地特权制度，这种特权，实际上是指集体干部的土地特权，而不是指全体农民的土地特权。在集体内部，普通村民、经济社社员与村干部的平等地位和发展权利是不存在的，村干部可以享有的，村民就不能享有；村民可以享有的，市民就不能享有；有地者可以享有，无地者就不能享有。连村干部也无法真正行使土地所有权，感到“平等地位”和“发展权利”处处受人限制与剥夺。当然，法律禁止集体买卖土地和抵押土地所有权的方向是正确的，是防止土地私有化的积极而卓有成效的步骤。但是，集体的“市场主体”地位一旦确立，将名义上的“土地所有权”激活为实体上的“土地所有权”，土地市场化、经济自由化的结果，必然是土地私有化。
后现代社会的主要特征，是城市化、工业化和城乡一体化。而土地分封制和土地所有权单位所有制和个人所有制是农业社会的残余制度，不符合后现代社会发展的客观规律。社会越是向前发展，越是文明进步，土地所有权国有化的趋势越是迫切。土地所有权二元化的弊端，主要是在土地市场化运作的情形下显露出来的。最显著的标志，是同后现代社会土地国有化脱节，大大地阻碍了现代的经济建设事业和文明进步事业。
以上简单地列举了土地所有权二元化的五大问题。其实，实施土地所有权一元化、国有化，与“姓资姓社”没有多大关系。太平天国不是社会主义、也不是资本主义国家，但是，她实行了土地国有化，代表了全人类最先进的土地所有权制度，与苏俄社会主义土地革命制度有着异曲同工之妙。中国这样一个13亿人口的大国，一个土地资源贫乏、贫困人口众多的社会主义发展中国家，不搞土地国有化搞什么？
我们应当认认真真地干一番大事业，应当认认真真地总结历史经验教训，认认真真地按照马克思主义土地国有化原理来指导中国革命实践，将中国的土地革命事业进行到底！
☆三、修改方案
1.折衷方案
“偶然笔误”的情形之二，纯粹作文字笔误解释，可以推断出“一字笔误”和“二字笔误”两种情况：
（1）对“一字笔误”的重点修改
A方案：将“所有”改为“拥有”或改为“共有”
如宪法第九条第1款“由法律规定属于集体所有……”句，将“所”字改为“拥”字，拼接为“拥有”，其它的“所有”及其它的文字不动。或者将“所”字改为“共”字，拼接为“共有”，将“集体所有”改为“集体共有”。
如宪法第十条二款“除由法律规定……属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，这前后两个“所有”都修改为“拥有”，其它的“所有”及其它的文字不动。第一个“集体所有”，可以修改为“集体共有”，其它的“所有”及其它的文字不动。
（2）对“二字笔误”的重点修改
B方案：将“所有”改为“统辖”
如宪法第九条第1款“由法律规定属于集体所有……”句，将“所有”二字改为“统辖”字，其它的“所有”及其它的文字不动。
如宪法第十条二款“除由法律规定……属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，这前后两个“所有”都修改为“统辖”，其它的“所有”及其它的文字不动。
（3）A、B两个方案的对比分析
①A方案：
如果选择A方案，仅需改动一个字。一种选择是，仅改动“所有”为“拥有”，免除了“所有权”延伸义的嫌疑，同时免除了土地所有权二元化的累赘，但效果不太理想。
a.关于宪法第九条嵌入“拥有”的情形推测
“拥有”的意思并不十分明确，是拥有土地使用权，还是拥有土地所有权？宪法第九条涉及集体拥有的项目，给出了森林、山岭、草原、荒地和滩涂五个项目。其中，“森林”包括了人工森林和自然森林。而人工森林的所有权是可以确定为生产经营管理者－农村集体或者家庭、个人所有的。宪法中为了行文方便，结果将不应当归类在一起的“森林”归在了一起。实际上，人工森林和自然森林也很难区分清楚所有权是否属于谁。但是，林地的所有权应当完全是属于国家所有，是确定无疑的。
第九条的土地类物权条款内容相当复杂，应当分门别类地逐一修改。限于重点和篇幅，本文对此不作深入修改讨论。
虽然“拥有”的含义不清晰，但也基本上排除了集体单位的土地类“所有权”含义。第九条前面的“都属于国家所有”中的“所有”是明指土地所有权无疑，当然，此处的“所有权”包括了“使用权”在内。用“拥有”来替代“所有”的目的，就是撇开具有争议性的“所有权”，暗指土地使用权，从而使法律趋于理性化。
另一种选择是，将有关“所有”改为“共有”，符合近时期我国农村生产资料共有制的特征。但是，将“森林”也列入“共有”之列，不免有些笼统。森林资源，除了国家所有、集体所有以外，还有个人所有的人工森林。
宪法第九条前款的句型，是一组偏正句型。与土地所有权正相关的是“都属于国家所有”，这是正确的。与土地所有权负相关的是“属于集体所有”，这是不恰当的。土地所有权具有唯一性和排他性的特点。不改动事关集体的“所有”二字是不行的，不改动时，他们与土地所有权是正相关；改动以后，就是不相关了。
b.关于宪法第十条嵌入“拥有”的情形推测
宪法第十条将土地分为城市土地、农村土地和城郊土地三大类；三大类之上，又分为国有土地和集体土地两大类。这在计划经济时期问题不是很突出，而在市场经济时期问题就暴露出来了。
在实际工作中，真的要分清这三种土地的界线，很多时候不是那么容易的。如果将土地的用途和使用权来划分，当然是容易多了:无论是什么土地，对于拥有者来说，都是使用权－包括农村用地使用权和城市用地使用权。城郊用地使用权包括在城市用地使用权之内。农村用地使用权，包括：1农林牧副渔业和狩猎用地使用权，2自留地、自留山、宅基地使用权，3农村建设用地使用权三大类。简单地讲，农村用地就是农用地、自用地和建设用地三大类。当然，这些使用权，基本上是用益物权，宅基地是享用权。
另外，被政府或开发商征用的土地，叫做公共建设用地和商业用地。第十条提及征用土地问题，但没有提及公共建设用地和商业用地的问题。
总之，将“所有”修改为“拥有”含义不清，牵强附会，可以参考，但不能采纳。
c.关于宪法第九条、第十条嵌入“共有”的情形推测
“共有”比“拥有”意义更加明确，比“所有”正确。严格地讲，共有，是指大家对于土地使用权的按份共有或者共同共有，不是针对土地所有权的按份共有或者共同共有。农村土地，属于个人承包的，是按份共有的土地使用权；属于集体承包的，是共同共有的土地使用权。这比较切合农村土地承包法、物权法的有关承包制度。
不过，“共有”与“拥有”一样，是个中性词语，也容易误解为共有土地所有权。物权法将“共有”列入了所有权一编中，业主的建筑物区分所有权也列入了所有权之一章中。其实，业主的建筑物所有权与土地所有权是分离的，前者的所有权是业主的，后者的所有权是国家的。“共有”不仅仅限于所有权可以共有，使用权、用益物权、用益权甚至享用权也可以共有。总的来讲，“共有”比“所有”好一点，至少切合目前农村土地共有制的客观条件。
第九条的森林和山岭、草原、荒地、滩涂集体共有，包括了按份共有、共同共有两方面，集体的资源物权与个人的资源物权都包括在其中了，避免了宪法等法律仅仅强调集体，而忽视个人的缺点。
第十条是农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体共有，同样包括了按份共有、共同共有两方面，集体的土地物权与个人的土地物权都包括在其中了，也避免了宪法等法律仅仅强调集体，而忽视个人的缺点。
②B方案：
集体单位对于所有的土地品种不具备所有权，但是有统辖权。最低一级的统辖权，以前是生产大队，现在是行政村委会。行政村委会是目前农村最低一级的行政单位，是按属地明确土地产权的基层组织。
统辖权不等于管辖权。国家对于土地的统一管理，权限主要放在县（区）级及县（区）级以上人民政府土地管理机关。统辖，是按照农村集体单位业已存在的土地使用范围和区域进行协管或代管承包、租赁等事务，是属于低层次、低水平、限定范围的涉及农业生产权方面的简单管理，即统一区位管理。
如果明确范围，农村居民的宅基地，应当交给村委会来管理，并经县级以上政府机关登记使用权，主要是个审批管理权问题。
客观上，一个县、市的自然村有成千上万个，涉及的地种和面积又有那么多，一些日常的监督、托管事务就只好下放到行政村一级了。
对比分析：
A方案“拥有”、“共有”侧重于中性物权，但没有明确指出这是专指土地使用权，只是暗中部分地排除了土地所有权。但是，“拥有”、“共有”仍然可以分为拥有、共有所有权和拥有、共有使用权两个词组，顶多可以凑合着使用“拥有”这个词汇，最好是不要使用这个词汇。不过，“共有”这个语汇，可以考虑试验。
B方案“统辖”侧重于土地分级分片管理的属性，即区位属地的政治属性，但与原上下文意思不太连贯－上文讲物权，下文讲管领权。也可以凑合着使用“统辖”这个词汇。
总之，“统辖”一词比较“拥有”一词的清晰度相对高一些，因为宪法第九条涉及的土地类物权种类繁多而较复杂，用“统辖”可以一语破的，不用修改其它的了。如果运用“拥有”一词，还要将“森林”这个子项物权剥离出去，增加了行文的负担。因为“森林”除了有国有（自然）森林，还有集体（人工）森林和家庭个人（人工）森林，集体拥有的森林只是其中的一部分。而集体所有的森林、家庭个人的森林，都在行政村统辖范围之内。
（4）C方案：加3字－“的产权”方案
如果宪法将土地类产权作为重点来规定，那么，其它的文字不动，在相关的地方增加“的产权”方面的内容即可。
如宪法第九条可改为：“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂的产权除外”。这么一改，前后意思都通顺，只是将宪法整个条款的中心意思都改变了：原来的中心意思是讲所有权，现在讲的是产权。
产权，是指一定职业的专有权。农民们祖祖辈辈靠山吃山，靠水吃水，产权对于他们来说等于是生存权和发展权。中国古代几千年的风俗，是讲土地产权，而不讲土地所有权。
产权，是比使用权更加明晰的物权。因为所有权、用益物权、用益权中都包括了使用权，单一的产权也是使用权。从当前的形势来看，全国的农业税被取消以后，农民的土地使用权成为加权式的使用权。按照物权法上严格意义的使用权定义，没有所有权而需要取得使用权者，必须付出一定的交易代价才能讨诸实施。实际上，现在的农民没有付出什么代价，就直接取得了土地的使用权。这种新的土地使用权，是国家人民政府赋予农民的“产权”，是包括享用权在内的自主产权。这里的“产权”，包括用益物权中的产权和用益权中的产权都在内了，即包括主产权、从产权都在内。
产权的意思，比土地使用权的意思更加明确。土地使用权是个泛概念，土地所有权、用益物权、用益权、单一使用权、享用权中都包括了土地使用权。农业产权，无非是农业主产权（用益物权）、农业副产权（用益权）两种形式。宅基地的产权，是享用权的个人产权。
第九条前款前面标明了国家所有即全民所有的产权，后面就是集体所有的产权。
用“产权”这一新概念来代替“所有权”这个老概念，对于解决草原法、森林法、矿产资源法、渔业法、农业法、土地管理法、物权法、担保法、农村土地承包法中的多重土地所有权二元化中的问题比较容易些。
但是，宪法第十条则不太适用“产权”方面的内容。因为第九条是明显地涉及农村土地的合理利用资源问题，而在第十条所指的土地情况比较复杂，用途也比较混杂，产权问题一时不好界定。
结论：运用“产权”的概念来修改宪法，适合于第九条，但不完全适合于第十条。在某种程度上，修改宪法第九条，运用“产权”一说最为合适不过了。
因为国家现行政策，严格控制宅基地的使用范围，农民在宅基地上自建房屋、商铺不能进入市场流通，不能以市场经济的“产权”来确认。农村和城市郊区的土地，已经在第九条中规定了是“产权”，到第十条重复就显得累赘了，用“统辖权”来界定集体的权力比较合适。
2.优选方案
优选方案Ⅰ
【宪法原文】
第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
【修改宪法建议行文1】
第九条 矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体、个人所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂的产权除外。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
【修改宪法建议行文2】
第九条 矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体、个人共有的耕地、林地和山地、草地、荒地、滩涂的产权除外。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
【说明】
本建议稿1，属于简单的转移式修改后的条款。即将第九条第一款前句的所有权的规定转移到后句的“产权”方面来，即赋予农民以森林的产权、山岭的产权、草原的产权、荒地的产权和滩涂的产权，这些特定意义的产权，包括具体特定物的使用权，即林地使用权，山岭使用权，草地使用权，荒地使用权、滩涂使用权。运用“产权”一词，容易理解，又可以回避“土地所有权”之讳。
此处增加了“个人”的产权，符合中国目前家庭联产承包责任制、统分结合的情势。除了集体、个人的产权以外，就是国有企业的产权。
“海域”这一项目，是参照物权法第四十六条的规定增加的内容。
本建议稿2，属于加强型的条款，是“土地产权”加“土地共有权”的句式，既适合现阶段我国农业地产权，又适合现阶段我国农用土地共有权制度。
集体的共有产权，不仅仅限于本集体内部的共有产权，而且还包括了集体与集体、集体与个人、个人与个人的共有农用土地权及其资源的共有产权都在内，避免了原法条仅仅重视集体、不重视个人，仅仅重视本集体、不重视集体之间的相互关系的缺点。其实，以家庭为经营承包为主的农用土地承包制，是家庭中个人与个人共有的土地承包使用权。
本建议稿2，增加了“耕地”一项，弥补了原有法律的不足。将森林、山岭、草原这些模糊的概念细分为林地、草地、山地比较合适。
比较：两个建议稿相比，后一个比前一个更全面、更客观合理。
【宪法原文】
第十条 城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
【修改宪法建议行文1】
第十条 城市和农村的土地均属于国家所有，即全民所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律另有规定的以外，可由村民承包使用，并由集体统辖；历史上遗留下来的宅基地和自留地、自留山，也属于集体统辖。
国家为了合理利用土地的需要，可以依照法律规定对土地实行回收利用，并给予产权人以合理补偿。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
【修改宪法建议行文2】
第十条 城市的土地属于国家所有，即全民所有。法律规定属于国家所有的的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律另有规定的以外，可由村民承包使用，并由集体统辖；历史上遗留下来的宅基地和自留地、自留山，也属于集体统辖。
国家为了合理利用土地的需要，可以依照法律规定对土地实行回收利用，并给予产权人以合理补偿。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
【说明】
本建议稿1，第十条第一款由半等于式土地所有权改成了全等于式土地所有权，由二元式土地所有权改成了一元式土地所有权。此是正确的土地所有权的法律回归形式，实施土地所有权国有化，具有决定的意义。
接着，第二款规定特指农村和城市郊区的土地，由原法同款的所有权转移到统辖权一边来，并明确规定了农民承包的土地是土地使用权。将来，宅基地可能不会再分配，自留地、自留山可能是不会再有的，也不应该有的。在“宅基地”前面增加修饰词语“历史上遗留下来的”，是为了日后继续作好管理和重新安排。明确了集体行使统辖权，村民行使承包经营权，集体与个人的权利进一步分清楚了。尤其是宅基地，基本上是私有物权，本来已经归农民家庭所有了，而宪法原来的规定却认定为“归集体所有”，不符合情理。宅基地连同其它农村土地归集体统辖，就在情理之中。
第三款将“征收或者征用”改成了“回收利用”。因为，“征收”是相对于使用权者而言的，“回收”是相对于所有权者而言的。究其实，农村和城市郊区的土地所有权是属于国家的，就不存在征用和征收的问题，故删去“征收或征用”五字。用“回收”或“收回”才是贴切的。在“补偿”前面增加限制词“合理”二字，体现了一种法定的人文关怀。国家征收土地，不完全是为了公共利益的需要，更多的时候，是为了方便开发商合理开发土地，进行房地产运作的需要。旧条款仅仅规定因“公共利益”而征地，面太窄，不能适应新形势下城乡土地开发的实际需要。新土地法第43条至第79条，已经将“征用”改为“征收”。此处进一步改为“回收利用”，是突出国家土地所有权人地位的意思表示。
本建议稿2，即第十条第一款，主要吸取了物权法第四十七条的经验，用确定法排除了集体的土地所有权，将土地所有权二元化一步过渡到土地所有权一元化，避免了本建议稿1言词过于暴露的缺点。
第十条的地种，涵盖了城市和农村的全部土地，难以用共有权、地产权来概括。如宅基地，不应当划分为共有土地，而是私有土地；宅基地没有进入房地产交易范围，未形成土地市场经济意义上的产权。
第十条第一款，明确了土地所有权的归属；第二、第四款基本上规定了土地的使用权和统辖权，第三、第五款规定了土地利用权的基本原则。土地所有权、土地使用权、土地利用权都有规定，加上土地统辖权，强调了集体的责任和权利。
评注：
①物权法第四十六条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”，是在宪法第九条基础上增加了“海域”一项一级物权。不足之处，是在第四十八条仍然肯定了“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”基本上沿袭了宪法土地所有权二元化的规定。
②物权法第四十七条规定“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”这一条很好，是对于宪法第十条第二款土地所有权二元化的修正。但从整部物权法来看，并没有完全排除土地所有权二元化。
宪法第九条在“都属于国家所有”后面加上了“即全民所有”，在第十条“属于国家所有”后面未增加“全民所有”的具体规定。
物权法第四十六条、第四十七条在“属于国家所有”后面未加“即全民所有”的后缀，而在第四十五规定了“法律规定属于国家所有的财产，属于国家即全民所有。”“国有财产由国务院行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”这种规定，比宪法更加明确，切实可行。
3.强制方案
▲建议修改方案－优选方案Ⅱ
【宪法原文】
第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
【修改宪法建议行文】
第九条 矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。
农村居民可以依法优先承包集体统辖区内共有的耕地、林地、山地、草地、荒地、滩涂和水面、水域，土地使用权人的地产权受法律保护。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
【说明】
本建议稿，与优选方案Ⅰ不同之处，在于将折衷式方案强化为强制式方案。就是说，将宪法第九条中“由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”全句毫无保留地删去，以除所有权二元化方面的后患。
“海域”也是参照物权法的有关条款，补充进的新内容，并在此之上增加了“水面”。增加“耕地”，也弥补了宪法方面的不足。
责、权、利的实体，由专指集体改为泛指农村居民，也包括国有农场及其个人。由土地所有权改为土地使用权，更加符合现时的农村承包实际情况。既是“承包”，集体和个人都可以承包，突出了“优先承包”。在统辖区内，赋予农民以优先承包权，是尊重乡规民俗和历史沿革的意思表示。本条第二款未再提“集体”的优先权，是为了避免村官们与普通村民争夺“承包优先权”，以势压人。
在承包对象上，农民承包国家所有的林地较为可行，而承包国家所有的森林不一定可行，这个相信大家容易理解；承包山地较为可行（用于农林牧渔业），承包山岭就不好说了（用于发展工矿业）；有些草原是天然资源，国营、集体、个体牧民都是可以承包的，而草地需人工开发、人工管理，一般是可以承包的。
农村居民获得林地、山地、草地、荒地和滩涂的承包权，实质上是获得相应的地产权，即用益物权，而不是土地所有权。要说所有权，承包地上的农林牧渔业的收获物，就是承包者的所有权。其它的，如矿藏、水流、海域，属于国家的专控权，不好作为承包的对象，故不增进这方面的内容，因此，将“水流”、“海域”修改为“水面、水域”就比较合适。
第九条由原来的共两款改为共三款。
第九条第二款，不再沿用“森林”、“草原”这种重叠且模糊的概念，代之以“林地”、“草地”。森林有“大片成材林木、杂草丛生”的意思，不包括小片林木、幼小树木在内；草原有“大片杂草丛生，间有灌木的土地”的意思，不包括小片草地、荒地在内。这一款包括了土地统辖权、土地共有权、土地产权、土地使用权共四大权，集体、个人的相应权利都规定清楚了。
本建议稿，没有明确水流、森林、山岭、草原的归属问题。实际上，有了承包权，就获得了相应的产权和产品收益权，就有了水流、山岭、草原的占有权和森林、林木的所有权。当然，大多数水流是不可以承包的。水面、水域、海域，在不侵害国家的、公共的利益的前提下，应当允许承包。
【宪法原文】
第十条 城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
【修改宪法建议行文】
第十条 中华人民共和国的每一寸土地属于国家即全民所有。城市和农村的土地均属于国家所有，即全民所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律另有规定的以外，可由集体、村民承包使用，并由集体统辖；历史上遗留下来的宅基地和自留地、自留山，也由集体统辖。
国家为了合理利用土地的需要，可以依照法律规定对土地实行回收，并给予产权人以合理补偿。
国家的所有土地收益均取之于民，用之于民。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
【说明】
本建议稿，与优选方案Ⅰ不同之处，在于将折衷式方案强化为限制式方案。首先，增加的第一款，也是第一款增加在首款位置上，开宗明义地声明“中华人民共和国的每一寸土地属于国家即全民所有”。完全而毫不保留地避开土地所有权的二元化条款。并进一步说明，农村、城市的土地所有权都是一致的：属于国家即全民所有。不留丝毫松动的余地。
第二款，对应于优选方案Ⅰ为第二款，意思都是一样的。其他修改的内容也都是一样的意思表示。
本建议稿，由原来的共五款增加至共六款。倒数第一、第二款与优选方案Ⅰ一样，都不改动。
第五款强调土地的收益权，藏富于民，主要用于改善城乡人民的居房等生活条件和社会保障。
第九条、第十条修改后的结果，是将法律以保护集体土地所有权为核心，转移至以保护国家、集体、个人的地产权为中心方面来。
优选方案Ⅰ与优选方案Ⅱ都未将国有农林牧渔场等单位直接列入，而“法律另有规定的以外”，就包括了这些国有单位。当然，农用地用于建设用地、宅基地或其他用途，也依据“法律另有规定的”执行。
另外，上述四处解释说明有不尽之处，可以参照本文第三部分的相关内容来加以理解。
四、八二宪法第九条未曾修改、第十条曾经两次修改的基本情况简介
《中华人民共和国宪法》（简称“八二宪法”）是由中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议于1982年12月4日通过并同时公布施行的，全文共138条，是我国目前最完整的一部宪法。1988年4月12日第七届人大第一次会议、1993年3月29日第八届人大第一次会议、1999年3月15日第九届人大第二次会议、2004年第十届人大第二次会议共通过四次修正案，共计修改条目31条（次）。其中，迄今为止，八二宪法第九条从未修改过。第十条曾经修改过两次：
①1988年4月12日通过修改并公布施行的情况。宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
②2004年3月14日通过修改并公布实施的情况。宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
本文重提“八二宪法”，是为了区别“五四宪法”。其实，八二宪法是扬弃了“七五宪法”、“七八宪法”，以五四宪法为蓝本进行大幅度修改的。
八二宪法第十条是整部宪法很关键的条款，从一开始，名义上是限制了土地使用权人的土地处分权，实际上是取消了土地使用权人的土地所有权地位，使土地使用权人“降”为用益物权人。这是完全合理而公平的，因而是十分正确的。这是根据国家建设实际，作出的正确决定。连西方资本主义国家都这么做，社会主义国家更需要这么做。
经过先后两次修改，国家与土地使用权人的责权利关系，相对比较理顺了一些。
第一次修改，表面上是“放权”，实际上，国家是在“收权”。国家将转让土地使用权的决定权集中统一了起来，既可以放开搞活，又便于统一管理。
第二次修改，将经济补偿问题规定了下来。这是尊重土地使用权人利益的良好风格。抛开土地所有权问题不谈，究竟怎么补偿，补偿多少？这是目前争议很大的问题。本文作者认为，经济补偿主要从以下两方面入手：一是考虑土地合同使用期限的因素，二是土地出让的金额。这是一种比较普遍的补偿方法。如果是土地用于公共利益或国有企业使用土地，国家没有收到土地出让金，就采取一种政府补贴补偿的办法。
国家征收农民使用的土地或城市居民的屋基地，他们使用土地并未到期，政府提前收回土地使用权，可以看作是政府违约在先，政府应当支付一笔违约金给土地使用权人。此违约金，是拆迁的，就包括了拆迁费在内。违约金可以先由开发商承担给政府，政府再承担给土地使用权人。政府责成国有、集体企事业单位拆迁，也应当支付违约金，或者独立承担重建责任。被拆迁的是生产建设或独立经济核算单位，还应当给予职工、失业职工以经济补偿。
国家出让土地使用权，大部分土地出让金由地方政府支配，为避免手续烦琐，土地的违约经济补偿金，应当由地方政府来承担。除了补偿土地使用权人的经济损失以外，还应当考虑按土地出让金的比例来给予土地使用权人以“额外”补偿，这样，就与土地的级差地租联系在一起了，比较合理一些。
此处的“土地使用权人”，除了直接从国家获得土地使用权的用益物权人以外，还应当包括其他的土地使用权人，如用益权人、单一使用权人、享用权人等，即包括“二包”、“三包”等承租土地的人。当然，单一使用权、享用权人，不是以获得土地收益为目的的，补偿金额比用益权人较少一些，用益权人比用益物权也要少一些。
经济补偿，仅仅着眼于“首包”人，不注意保护其他下级土地承包的利益，客观上造成了“不劳而获”和“劳而不获”的现象。另外，国家征收了国有、集体独立经济核算单位的土地，使该单位关闭破产、职工失业，或者是这样的单位关闭破产以后，国家征收了他们的土地，国家不进行经济补偿，也显得很不合理。
国家征收被征收单位或个人正常使用的土地，不光是经济补偿问题，还有一个土地出让金的二次、三次分配问题要解决。首先要解决他们长远的社会保障问题。决不能让农民兄弟、失业职工“人一走，茶就凉”。
物权法仍然侧重于征收集体占有土地的补偿，对于征收城市区域内的土地怎么补偿没有具体规定。第四十二条规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”此款的“及其他不动产”是否包括土地，也未明示。如国家征收单位、个人的土地使用权，当土地使用权未到期而提前中止，国家不仅要补偿权利损失人的相关不动产损失，而且要对于土地使用权的损失进行全额补偿，有的还要对他们的生产经营损失进行相应的补偿。
五、另类假设－换个角度谈问题
Ф【“特别声明”】
鉴于八二宪法已经存在土地所有权二元化条款，同意本文的观点得修改，不同意本文的观点也得修改。不同意本文观点也要修改的主要理由是：
土地所有权是一种非常特殊的主产权，如果承认土地所有权确实可以成为集体所有的永久式特权，中央政府也愿意拱手奉献给农民兄弟，而农民兄弟需要一个名份。因为名不正则言不顺，言不顺则事不成。那么，因为我们已经进入物权法治时代，就一五一十地按照物权法则来办理：
一是要将原来的“所有”直接改成“所有权”，以便发生误会。
二是一定要载明这种土地所有权“可以免费划拨给集体占有这些土地70亿年”，使所有权人名正言顺地永久行使真正的土地所有权。因为土地所有权，首先是永久占有权。而地球的寿命有70亿年，所有权达不到70亿年，就达不到土地所有权的水准。
三是不仅要确认这些土地所有权是集体的，还要确认集体的不等于就是村民的，现在的村民基本上不搞集体劳动、集体分配了。因为土地所有权是属于集体的，土地的占有、使用、收益与处分四大权能也是属于集体的，政府、村民不能侵犯集体干部的合法权益。保护私有财产已经入宪，物权法也规定了平等保护国家、集体和个人的权利。
四是集体是土地所有权人，土地所有权是绝对权，集体有种地与不种地和随便占有、使用、转让、买卖土地的自由，政府、他人无权干涉。土地所有权人不能随便占有、使用、出租、买卖、转让、抵押、担保、赠予、继承土地，就称不了土地所有权人了。
五是集体土地怎么开发，或者直接转让给谁，以及征地价钱、征地收益分配由集体说了算。任何人也不能在所有权人面前指手划脚、说三道四的。土地卖了多少钱，集体就得多少钱，集体保证准时、足额地向地方政府交纳土地税，不拖欠一分钱。因为集体是土地所有权人，可以开收租院，向村民收租，租金的决定权属于集体干部。
六是现在反正不向国家交纳农业税了，大量利用土地搞建设，可以为国家多作贡献。当地政府也非常支持集体搞开发区建设，全国所有的地方政府都支持搞土地开发建设。按照“少数服从多数”的组织原则，中央政府不能一意孤行，干涉地方政府和农村集体开发土地的自由。
七是几十年来，农民兄弟跟着共产党打土豪、搞土改、闹革命，浴血奋战，作出了很多的牺牲和很大贡献，这种功勋不能抹杀。再说，全国960多万平方公里土地，38万平方公里海洋，300多万平方公里公海，97%分布在农村，不都是要农民去种、去管、去使用吗？而93万个村委会组织，就是这些土地的大管家。因此，“土地所有权归于农村集体所有”不仅要写进宪法，而且处处要写得十分具体。要写清楚“农村和城市郊区的每一寸土地都属于集体所有，70亿年以后也要归集体所有，无论是出卖给谁以后仍然归集体所有，任何土地卖一千遍卖一万遍也归集体所有”。
八是自从五四宪法开始，农村土地已经属于集体了。1961年《人民公社六十条》明确规定了下来。1982年修宪时，城市的土地统一收归国有，包括城市私房的屋基也收归国有了。当时也有少数人提出农村土地也收归国有，被多数人否决了。我国的政治制度历来是少数服从多数，全国服从人大。
新中国成立50多年来，农村土地都是属于集体的，广大村干部也感受到国家政策非常温暖，保护了基层干部的切身利益。但是，现在仍然有少数人贼心不死，想要破坏安定团结的大好局面，企图修改宪法的关键内容。应当在宪法加进这方面的内容：宪法第九条、第十条永远一个字、一个标点符号也不能改动。否则，以违反宪法、反对集体利益罪论处。
九是多数老一辈革命家等，都是赞成社会主义土地集体所有制的，土地所有权集体所有没有错。谁否认它，谁就大错特错了。这一条也写进宪法中去，看谁长着铜头铁臂、吃了豹子胆了？谁敢反对宪法？
十是要全部废除所有不利于集体经济发展的法律法规，尤其是要废除一系列干涉集体土地所有权的限制性条款。这些法律法规的条款很多，对于集体土地的占有、使用、收益和处分权的限制条款样样都有，对于集体这四项权能任何一项限制，集体的土地所有权，就大打折扣，就成了水中月、镜中花，成了海市蜃楼，成了集体干部们乌托邦的幻想。
十一是保护集体的土地所有权的各类专著汗牛充栋，但是没有得到中央高度重视，甚至许多人洞若观火，我行我素。农村集体是弱势群体，其利益往往得不到保护。村干部们告状，告到中央也没用，告一辈子也没用。农村集体好困难、好辛苦哇！城市里每日每时都会产生百万富翁、亿万富豪，农村里突然冒出一两个百万富翁、亿万富豪，就被大肆炒作，搞得鸡犬不宁，人人自危。这叫什么世道？
十二是国家机关与农村集体不能平起平坐，集体行使土地所有权时，国家不能行使土地所有权。如果国家行使了土地所有权，就是侵犯了集体的土地所有权。国家侵犯了集体的所有权，集体将向联合国国际法庭来控告政府，政府赔钱赔穿了那都是活该。
以上是简单列举农村集体土地所有权人假设的几条意见。如果将几百万村干部的意见汇集起来，就有几百万条意见。现列举的，少是少了点，但足以说明问题。要将农村集体真正当作土地所有权人对待，不能阳奉阴违，不能在法律上有任何破绽。那么，从以上观点来看，修改宪法，不但有大把大把的必要性、可能性，而且有大把大把的重要性、迫切性。
纵观物权法共七审稿定夺，将农民的土地权利划为所有权与用益物权相并列的“一物二权”制，第二编规定集体的土地所有权，第三篇又将农村土地确认为用益物权。稍微懂得一点物权法常识的人，就知道这是华而不实的。为了保证农民兄弟的土地所有权真正落实到位，当务之急，是要将物权法中农村土地的用益物权统统删去。为了与宪法保护私有财产的条文更加充实，同时为了物权法名正言顺地自由修订，得出的结论，也只有一个：修改物权法当从修改宪法起始。
以上“特别声明”，是运用反证法来进行推理的。如果站在集体的立场上说话，集体自然有他们的一番道理。法律赋予集体以土地所有权地位，而他们实际上不能行使土地所有权，当然疑问是不少的。如果法律赋予集体以土地统辖权、土地使用权地位，集体还是可以接受的，全国各阶层人士是感到公平合理的。与其赋予集体以虚无的土地所有权，不如赋予他们真实可行的土地使用权。
国家的土地，让集体、让农民个人使用一万年也没有人有意见，因为这毕竟是一个农业产权而已；集体、农民利用国家的土地亩产万斤粮食、几万斤鱼虾，也没有人有意见，因为这是他们合法的劳动所得。而土地本身不是劳动的产品，是人类的共同资源，与劳动产品的所得是不同属性的物权。按照市场经济的通行法则，所有权人对于自己的不动产、动产是可以自由买卖、出租、交换、抵押、继承、赠送的，集体不具备这些基本的要件，就不能行使所有权。而法律名义上赋予集体以土地所有权，仅仅只能在计划经济条件下勉强执行，而不能在市场经济条件下执行。这就是法律赋予集体以土地统辖权、土地使用权可行，而赋予集体土地所有权断不可行的根本原因。
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论土地所有权国有化新原理与物权法律实务(九)
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