中国民用航空局第193号令——《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》（CCAR-332）已经于2008年8月1日由中国民用航空局局务会议通过，并自2008年11月8日起施行。该规则颁布后，已经开始引起了各界媒体及人士的关注。该规则的出台，明确了公共航空运输企业在从事旅客运输中的安全保卫工作，同时也规定了旅客的相关权利和义务，为我国公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作的顺利进行提供良好的法律基础。
然而不可避免的是，《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》的一些规定仍存有不足之处，值得商榷。下面我将就《规则》中存在的问题，谈一下自己的看法。
1、法律概念模糊不清，相关范围急需界定。《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》中存在多处概念模糊不清、亟待明确的问题， 例如：该规则第六条规定：“机长在执行职务时，为保护航空器、所载人员和财产的安全，维护航空器内的良好秩序，可以行使下列权力：（二）对航空器上的扰乱行为，可以要求航空安全员及其他机组人员对行为人采取必要的管束措施或者强制其离机……”。这一条里面就涉及到诸多问题：
首先，《航空安全员管理规定》第三条规定：“航空安全员是指在民用航空器中执行空中安全保卫任务的空勤人员。航空安全员在机长领导下工作。”因此，先抛开航空安全员涉嫌违反《立法法》规定、在无法律明确授权的情况下实施限制公民人身自由的强制措施的违法嫌疑，我们暂且相信其行为是有法可依的，然而，《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第六条规定“其他机组人员”也拥有相同的权力，这就确实让人有理由怀疑其规定的合法性与合理性。至今，我国航空方面的法律都没有规定“其他机组人员”的拥有上述权力，而《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》作为一个部门规章，却在法律未规定也为授权的情况下擅自赋予其他机组人员这样的权力，这是确定违反《立法法》规定的。
其次，什么是“必要的管束措施”，谁认为“必要”，必要的合理性与合法性由谁来界定，必要的范围和程度又该怎样确定，是否需要和应该经过听证等程序才能最终确定等等，这些都是应当认真研究的问题。否则，“航空安全员和其他机组人员”极有可能在自认为“必要”的情况下就随便给他人以“管束措施”。另外，“管束措施”到底是什么样的概念，其范围涉及到多广、其强制程度到底有多大，这仍然是急需确定的问题。“管束”在汉语词典中的意思是：约束，使人不越轨。这个词一般用在老师对学生、家长对孩子、政府对人民的管理和约束，而《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》却将其用在了旅客的身上，这其实是表现了制法者的一种根本错误的理念。航空运输企业对于旅客而言，是服务的提供者，旅客购买机票后便视为航空公司与其签订了提供运输服务的合同。因此，双方具有平等的法律地位。而在此规则中，其凸显的理念就是：航空运输企业有高于旅客的地位，有“管束”旅客的权力，二者的关系并非平等，这明显违反了“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”这一根本的立法理念。
又如：该规则第七条规定：“航空安全员在机长的领导下负责维护航空器内的秩序，制止威胁民用航空飞行安全的行为，保护所载人员和财产的安全，依法履行下列职责：（一）对航空器客舱实施保安检查；（二）根据需要检查旅客登机牌及相关证件；（三）对受到威胁的航空器进行搜查，妥善处置发现的爆炸物、燃烧物和其他可疑物品；（四）制止未经授权的人员或物品进入驾驶舱；（五）对航空器上的扰乱行为人采取必要的管束措施或者强制其离机；（六）防范和制止非法干扰行为等严重危害飞行安全的行为；（七）法律、行政法规规定的其他职责。这里面同样涉及很多问题需要明确和解决。
这短短的几条所涉及的问题不胜枚举，简单的说：（1）“保安检查”的确定含义或范围是什么，其实施是否可能将侵犯到旅客的合法权益，侵犯旅客合法权益后如何处理；（2）航空安全员根据什么样的需要才能检查旅客登机牌等相关证件，进行检查的法律依据由谁来确定；而且，旅客的相关证件是指什么，范围也应具体明确；（3）未经授权的人员范围如何确定，如果因飞机延误而坚持在机上等候的旅客是否属于未经授权的人员；（4）什么样的情况下才是“严重”危害到飞行安全，危害飞行安全的程度如何划分，旅客仅仅为大声吵闹、短时间开启手机、接听电话的行为是否就能确定为“严重危害”了飞行安全；（5）“法律、行政法规规定的其他职责”，作为一个兜底条款，其内容又如何确定，航空安全员是否应该有如此大范围的自由裁量权，旅客对其是否应当享有知情权……
类似于这样的问题很多很多，而《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》并没有做出明确的规定。因此，即使这部规章开始实施，也仍然不能保证其在现实中的可操作性，反而是为航空旅客运输企业提供了随意侵犯旅客合法权益的权力、为乘机旅客留下了战战兢兢的心理担忧、为所有熟知此法的人留下了又一个“谁来监督监督者”的问题博弈。
2、涉嫌违反《立法法》规定，航空安全员无法律明确授权而执法
《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第二十一条明确规定了航空安全员的七项权力范围或职责范围，即：飞行中的航空器上出现扰乱行为时，航空安全员应当按照本企业制定的扰乱行为管理程序对其进行管理。对下列扰乱行为，应当口头予以制止；制止无效的，应当采取约束性措施予以管束：（一）违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备的；（二）使用明火或者吸烟的；（三）强占座位、行李架的；（四）盗窃、故意损坏、擅自移动航空器设备的；（五）妨碍机组人员履行职责或者煽动旅客妨碍机组人员履行职责的；（六）打架斗殴、寻衅滋事的；（七）危及民用航空安全和扰乱客舱秩序的其他行为。由此可见，在该规章中，航空安全员被赋予了类似于警察所享有的强制性执行力。然而，航空安全员在本规则中享有的强制性执行力却并没有法律的授权。
《中华人民共和国民用航空法》第四十六条规定了机长的相关权力，即：“飞行中，对于任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为，在保证安全的前提下，机长有权采取必要的适当措施。飞行中，遇到特殊情况时，为保证民用航空器及其所载人员的安全，机长有权对民用航空器做出处置。”由此可见，机长的权力是有法律授权的。然而关于航空安全员的权力范围，法律却并没有规定。因此，即使依据《航空安全员管理规定》第三条规定：“航空安全员是指在民用航空器中执行空中安全保卫任务的空勤人员。航空安全员在机长领导下工作”，航空安全员在机长的领导下进行执法，暂且可视为机长权力的延伸，然而依据《立法法》第八条规定：“对限制公民人身自由的强制措施需要通过制定法律进行明确”，那么，这种在部门规章中对旅客运用“约束性措施予以管束”的规定，其中是否包含了《立法法》规定的“限制公民人身自由的强制措施”，这便成为一个倍受关注的问题。如果航空运输企业实施了此强制措施，那么它必然因严重违反我国《立法法》而无效。
3、违反《宪法》赋予公民的权利，为随意限制公民人身自由埋下伏笔
依据《中华人民共和国民用航空法》第四十六条规定，机长被赋予的权力是，对于扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为，在保证安全的前提下，机长有权采取必要的适当措施。《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第二十五条规定：“航空器内禁止下列行为：（一）在禁烟区吸烟；（二）抢占座位、行李舱（架）；（三）打架、酗酒、寻衅滋事；（四）盗窃、故意损坏或者擅自移动救生物品和设备；（五）危及飞行安全和扰乱航空器内秩序的其他行为。”由此可以看出，法律赋予的机长权力是有前提条件的，就是：保证安全，而且只能采取必要的适当的措施。而上述行政法规的规定也可以看出，航空器内禁止的行为也是有一定限度的，例如：不得在禁烟区内吸烟，如果在非禁烟区，旅客是可以吸烟的；又如：并非盗窃、故意损害或者擅自移动任何航空器内物品的行为都被禁止，而是只限于救生物品和设备。
而《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第二十一条却将这种前提条件或者限制性条件取消了，取而代之的是：1、违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备的，不管是否严重影响安全飞行；2、使用明火或者吸烟的，不管是否在禁烟区；3、盗窃、故意损坏、擅自移动航空器设备的，不管该设备是否重要，该移动是否严重影响安全飞行等等。
我国《宪法》第三十七条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”。而本规则的出台，不但违反了《立法法》规定的“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”的规定，而且还取消了航空安全员行使权力时的前提条件和限制条件，随意的剥夺和限制旅客的人身自由，使得旅客可能因为很轻微的违反规定行为就遭到“被采取约束性措施予以管束”的威胁。
4、订立规则加强安全飞行的背后，是对航空旅客运输企业自我规范的缺失和对公民主张合法权利的剥夺
《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》的出台，固然能加强公共航空旅客运输方面的安全保卫，然而该规章却多是严格规定了旅客应履行的义务，并没有约束相关执法人员行使权力的方式、限度和范围等，更没有根本解决因当下因航空公司自身原因而引起与旅客之间的纠纷问题。
例如：该规则规定，对于“强占座位、行李架”的行为，“航空安全员应当按照本企业制定的扰乱行为管理程序对其进行管理”然而，航班延误的绝大多数原因都在航空公司，因此处罚主体指向只针对乘客、对航空公司没有任何硬性规定的规章的出台，难免让人产生厚此薄彼的担忧。航空公司对航班延误的解释一般只有“因故延迟”四个字，航班延误后的后续服务跟不上也是航空公司普遍存在的问题。在航班延误“实在太普遍”的情况下，对旅客比较激动的行为只是一味的压制而不是化解显然不是一个够好的解决问题的方式。而在国外，据称：美国的西北航空公司、欧洲的汉莎航空和英国航空公司，以及亚洲的很多航空公司都专门为机场员工设立了航班延误及沟通技巧等课程，内容具体到在航班延误时该用什么样的语音语调和肢体语言与乘客沟通。同时，不但机舱和地服人员要随时沟通联系，还要经常向乘客通报最新的航班延误处理进展。而欧盟于2004年2月17日公布了保护旅客权利的新规定，即关于航班拒载、取消或延误时对旅客补偿和帮助的规定（简称第261/2004号条例），依据该条例规定：从位于欧盟成员国境内的机场出发的旅客（不管旅客的国籍，也不论承运人是谁）和由欧共体承运人运送的从第三国的机场出发前往成员国境内的机场的旅客，只要该旅客因航班拒载、取消或延误而影响了其旅行，就能够依法获得赔偿。两相对照，我们的差距实在不小。《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》中禁止强占座位、行李架、禁止妨碍机组人员履行职责或者煽动旅客妨碍机组人员履行职责的规定，只顾增加了旅客一方的义务，却没有相应规定航空公司一方的责任追究，这样一来，该规章的颁布也许能够相对减少“占机、罢机”等行为的发生，但却不可能根本解决隐藏在纠纷背后的深层次问题。
综上所述，《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》的出台其本意是好的，我们都应当支持；然而在规章出台的同时，我们更应当注意到法律的合法性、合理性、可操作性，并应更多的考虑到广大旅客的切身利益，真正的把航空运输安全保卫融入到全心全意为人民服务、确实维护旅客合法权益的理念中来，这才是一部真正深得人心的规章。