划拨土地是中国特色社会主义土地制度造就的产物，其划拨、使用、抵押、处分都有着独特的制度规定，并且我国自改革开放以来，土地政策一直不断演变、发展。导致了不同层级的法律、行政法规、司法解释对划拨土地作出了并不一致的规定。

本文主要论述企业无力清偿到期债务后，其划拨土地能否被法院执行的问题。必须要说明的是，划拨土地是否能被法院执行不是一个简单的问题，要区分情况分别对待。

一、存在抵押情况的划拨土地的执行

  1、仅就划拨土地使用权单独抵押的。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，划拨土地只有在“具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明”的前提下，才能成为抵押权的标的。

而且，根据《城市房地产管理法》第四十七条第一款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条第二款、第四十五条、及《担保法》第36条的相关规定，以国有土地使用权办理抵押登记时应将地上建筑物附着物一并抵押。可见，房地同时抵押是划拨土地成为抵押权标的的前提，否则不仅抵押权效力存在瑕疵，也不可能成为法院执行的标的。

2、仅就划拨土地上的建筑物单独抵押。

虽然这样的抵押方式与法定模式相左，但在实际操作中却不乏先例。现实中存在千差万别的复杂情况，很难完全符合法条框架式的规范。例如划拨土地使用权为A单位，而在该土地上建设房屋的所有权为B单位所有，而B单位只以该房屋所有权设定抵押。

对于这种只抵押房屋而不抵押划拨土地的做法是否有效，有人认为，只要房屋办理了合法有效的抵押登记，那么房屋占用的划拨土地使用权就可以被法院强制执行，理由是担保法第36条“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押”。笔者认为这样的理解是对法条的误读，该法条的原意是地上建筑物办理抵押登记的，其占用的土地也应同时办理抵押登记。而持上述观点的人则将这种“房地合一”的规定误解为，只要房屋办理了抵押登记，即使其占有土地没有办理抵押登记，该土地也自然成为抵押权的标的物。

而且，《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》中已经对此问题作出了明确的解答：“国有企业以建筑物设定抵押的效力问题，如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续，否则，应认定抵押无效”。可见，房屋与土地的抵押必须一并完成，而不能以房屋的抵押代替土地的抵押。

3、房屋与土地一并办理了抵押的情况

在这种情况下，法院能够直接将划拨土地强制执行。我国土地法规均要求以划拨方式取得的土地使用权，抵押前要经过“市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准”或履行“法定审批手续”。为了明确何为经过“批准”，国土资源部发布了《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》，规定：以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。

二、未经抵押的划拨土地能否被法院强制执行

对于这个问题，在立法层面确实存在矛盾。例如：

1、针对划拨土地是否属于破产财产的法律矛盾：

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第六条规定，“国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。”据此，对于企业享有的划拨土地使用权在履行了补交土地出让金等手续后可以用于抵偿破产债务。而根据最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》的相关规定“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。”

2、转让划拨土地使用权应经过何种审批程序的立法矛盾：

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”而国家土地管理局《关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经(1997)18号函的复函》第四条规定，“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能作为当事人财产进行裁定。但在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可裁定随地上物同时转移。”

能否将“与当地土地管理部门取得一致意见” 视同为已经取得了“人民政府审批”的审批呢？也要根据具体案件具体分析，而不能一概而论。

3、经合法登记的抵押权与地方政府划拨土地取回权之间的矛盾

如上所述，存在地上建筑物、附属物的划拨土地在房地同时办理抵押登记手续后，其划拨土地抵押权是合法有效的，在债务人无法偿还到期债务时，人民法院可以直接将抵押的划拨土地拍卖变卖或折价补偿债权。但是，在现实中确实存在着抵押权实现之前抵押物（划拨土地）已经被政府收回，导致抵押权无法实现的案例。

对此，笔者认为虽然政府可以依法收回划拨土地，但是，在划拨土地已经合法设定抵押并登记的情况下，既意味着政府认可了在其划拨的土地上已经设置了担保物权，认可了该担保物权应优先于其享有的处分划拨土地的权力，其处分该划拨土地的权力应受到担保物权的限制。

如果政府在没有经过担保物权人同意的前提下，单方面收回已经合法抵押的划拨土地，担保物权人可已通过行政诉讼的方式维护自己的权利。