当代物权法百科全书小辞典81

当代物权法百科全书小辞典81

集体地权之对世效力评估

陈绪国

依物权法通说，物权法对世效力应当由以下两个公式组成：

[公式1]集体土地所有权作为所有权类高级的对世效力，可以对抗权利人之外的一切不特定的人，包括国家、集体、个人或者其他当事人。在农民土地物权关系中，集体这个权利人是特定的，而权利人之外的当事人是不特定的，权利人享有的权利可以对抗权利之外的一切人，任何当事人都负有不得侵害或妨碍权利人行使权利的义务。

[公式2]当集体的土地所有权一定时，集体土地的占有权、使用权、收益权、处分权等支配权，在权利设立、变更、转移、消灭的整个过程中是完全独立自主的，而其他权利人的权利不是完全独立自主的，其他权利人应当对于集体的土地所有权承担相应的义务。

依据[公式1]来判别，集体的土地所有权既然是特定的、专有的，应当是稳固的、安全的所有权，可以联合对抗物权圈子之外的一切不特定的当事人，能够以法律的对世效力来免遭侵害或者妨碍。但是，当人民公社集体所有制不复存在并且分田到户搞单干时，地权的中心由集体向个人转移了，集体既不能对抗集体内部个人的私有地权，也不能对抗来自国家的公有地权。当国家征收、征用土地时，实际上是从农民私人手上征收、征用，而不是从集体手上征收、征用土地。征收土地的补偿费、青苗补偿费等也主要针对农民私人，不是针对集体。因此，集体的土地所有权不能以特定的权利身份对抗物权圈子内外的当事人，是不具备对世效力的。

依据[公式2]来判别，集体的土地所有权既然是特定的、高级的，应当是稳固的、安全的所有权，集体行使土地的占有权、使用权、收益权、处分权等支配权应当是完全独立自主的，可以联合对抗物权圈子之外的一切不特定的当事人，能够以法律的对世效力来免遭侵害或者妨碍。但是，当人民公社集体所有制不复存在并且分田到户搞单干时，地权的中心由集体向个人转移了，集体土地的占有权、使用权、收益权转移到农民私人手上了，集体土地的处分权集中到国家手上了，集体所剩下的地权只有行政代管权、土地统辖权了。

其实，早在八二宪法制订时，就已经十分明确地强调了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”一开始就没有赋予集体的土地处分权。宪法中规定的农民土地“属于集体所有”、“也属于集体所有”，甚至于是不是专指土地所有权，也一直是个悬念。物权法多次明确规定“集体的土地所有权”，并且暗指了集体的土地所有权有占有、使用、收益、处分四种权能，再一次将集体土地所有权的对世效力推向风口浪尖上来了。

农民集体土地所有权被排除在对世效力以外以后，农民集体的地权一般可认定为国家的土地代管权、土地统辖权，农民个人的地权一般可以认定为农用土地的使用权、地产权和宅基地的使用权。当然，农民集体或者个人也可以依法获得建设用地的使用权。所谓农民集体、个人的地权对世效力，主要集中于这些方面。

土地所有权是一种最特别的所有权，不同于任何财产所有权。全部的动产财物，所有权人可以独立自主地行使自己的所有权；一般的不动产财物，如房屋、建筑物等物，所有权人也可以独立自主地行使自己的所有权；如果是土地所有权，这要从所有权是谁——当土地所有权属于国家时，物权的独立自主程度是完全具备的，对世效力是很强的；当土地所有权属于集体或者个人时，物权的独立自主程度是不具备的，对世效力是很弱的，甚至于是完全不存在的。土地“所有”的私物权（西方世界集体的物权也是私物权）的虚拟性，不仅仅是中国物权法中存在，所有大陆法系的民法、物权法中不同程度地存在。西方世界再怎么大搞特搞私有化、市场化、自由化，在对待土地权益方面，公共利益大于私人利益的准则也是毫不留情、毫不含糊的。

当且唯一当土地的所有权为国家所有时，该项物权的对世效力才是公开、公正、公平、合理的，因而是卓有成效的。国家土地所有权不仅仅与国家主权相联结，而且与纯粹的土地占有、使用、收益、处分和支配权相统一。她在一个土地物权圈子之内，可以理顺各种地权关系，充分发挥物权的对世效力；她在全国性的土地物权圈子之内，可以一致对敌，共同抵御外国侵略者的侵犯——这才是最大的对世效力。

民法学圈子内，言必称法德、言必称土地所有权的现象很普遍。但是，到底什么是土地所有权？土地所有权的对世效力到底是什么效力？除了马克思主义土地国有化学派以外，恐怕没有人说得清楚明白。全世界各个国家对于所有权的定义都不能统一起来，更何况是权系复杂的土地所有权？

“所有权”这个概念，是清末民初的泊来品。在此之前，中国关于不动产、动产的法定称呼是不同于西方国家的：不动产主要指田宅，谓之产、业，“所有权”人为业主。动产包括六畜、奴婢、矿物、植物、货币、有价证券，均谓之为物或财物。用以上中国本土概念来解释，八二宪法“集体的地权”应当指人民公社集体的土地业主权、地产权，这样的对世效力才是有效力的。那么，个人的地权是什么地权呢？是农用土地的租赁权，是有期限的土地租赁权。什么是包产到户的家庭联产承包责任制呢？因为土地的主物权是国家的，农民集体和个人统统使用国家的土地，对国家负责。宪法中规定的农民土地“属于集体所有”、“也属于集体所有”，也许是人民公社集体的土地业主权、地产权“归集体所有”，但是没有说明。倘若如此，宪法中集体的地权设置还是有其合理的一面。但是，到了物权法就不同了。物权法不仅规定了土地所有权是四项权能，而且明确规定“集体的土地所有权”，根本没有回旋的余地了。

物权法立法的宗旨，就是为了确认、保护和更好地利用物权，当然是有所为、有所不为，当然是为了营造强有力的对世效力。迄今为止，关于集体土地所有权的症结越来越大，而主观主义是代替不了客观存在的。当集体土地所有权的内涵与外延模棱两可时，仅仅对于贪腐官员和无良商人有利，而对于广大弱势者的农民群众不利。自从开放房地产市场二十多年来，农民上访中60%与地权有关，其中30%又与征地有关。尽管宪法、农业法、土地管理法、农村土地承包法、物权法等等一系列法律和法规规定了“集体的土地所有权”，到头来，甚至于连多数农村干部和农民群众也不买账。

例如，教育部人文社科“十五”第一批规划研究课题――“农村土地法律制度研究”，于2002年9月下旬至11月初，对湖北省的襄樊市、荆州市、钟祥市、监利县、黄梅县、阳新县、英山县、通城县、武汉市黄陂区、宜昌市猇亭区、山西省吕梁地区、江苏省苏州市和溧阳市、山东省平度市、广东省广州市白云区进行田野调查。调查农户达406户，访谈农民计500余人。调查组提的第一个问题，是当下土地权属问题。出的选择题“你耕种的土地是谁的？”作出有效选择的问卷有430份，选“国家的”占60%，“村集体的”占27%，“生产队（小组）的”占7%，“个人的”占5%，“其他人的”占0.4%。（引自吴汉东总篡、陈小东等著《农村土地法律制度研究――田野调查解读》第5页。中国政法大学出版社2004年1月第1版）。其中，钟祥市长滩镇95%的农户认为他们耕种的土地是属于国家的，许多人还说“这还用问吗？”，他们明白，一直是向政府签订承包合同，向国家交纳农业税，肯定土地是国家的；包括几个村的村支书、村主任、村会计等都认为：土地属于国家所有，集体或村委会只是经营管理者，而不是土地所有者。相信这些村干部都是学习过宪法、民法通则等相关法律法规的，他们对于宪法的领悟，并不是停留于法律字面上的感性认识，而是对于实际情况的真实的理性的认识：宜昌市猇亭区91%的农民认为土地当然是属于国家的，只有9%的农民认为土地是集体的；咸宁市通城镇85%农户认为土地是国家的，10%认为是国家和集体共有的，个别老农户认为土地是自己的；黄冈市黄梅县小池镇81.5%的农民认为土地是属于国家的；监利县网市镇80%的农民认为土地是国家的。

从法理上到实践上，都可以看出，“集体的土地所有权”的对世效力是所有法律条款中最差的一类效力，甚至于连大多数农村干部和群众都不认同，你说差到了什么程度？当初，宪法立法时和物权法立法时，一些所谓的亲民派“想当然”地坚持“保护集体的利益”、“保护农民集体的土地所有权”，而农民阶级看不得实在的权利时，反而失望到极点，极度反感那些华而不实的地权设置。

关于集体的土地所有权的对世效力，这个话题很长，本文也尽量地压缩篇幅。宪法的一项权能设置与物权法的四项权能设置，也是该项对世效力的一部分，这个问题留作以后专门讨论。

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