完善行政监督机制探讨
题记：
最近，看了话剧《警钟》，想起了岳飞，想起了历史；似有所感……
最近，听说深圳市委副书记、市长许宗衡涉嫌严重违纪，目前正在接受组织调查。这是继年初广东省原政协主席陈绍基与前纪委书记王华元落马后，广东省又一名被“双规”的高级官员，他也是继曾任深圳市长的于幼军落马后的第二位深圳市长。似有所憾……
其实根本就没有什么“随落定律”，任何结果都不是没有原因的，任何事情都不是不可以改变的……
如果我们能够更好的完善制约和监督机制，加强事前和事中的监督，便可以及早发现，及早纠正，减少损失……
正文：
十七大报告指出：
“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”
一
我国行政监督体系
自古及今，监督是人类的永恒主题。公共权力发展的历史就是一部对监督发展的历史。在现代社会，监督是实现民主政治的一个有效途径，也是法治社会的不可或缺的重要要素。行政监督，是指监视、督察。对行政权力的监督和制约是确保政府勤政、廉政和提高行政管理水平及效率的至关重要的措施。广义的行政监督是指对各监察制度本质特征的抽象和概括。狭义的行政监督是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其工作人员是否依法行政所进行的监督。
我国行政监督体系包括政府内部监督、政党监督、国家权力机关监督、司法机关监督、社会团体监督、公民监督和新闻舆论监督七种形式。我国现行的行政监督体制是社会主义政治制度的一个重要组成部分，具有鲜明的中国特色。它遵循了马克思提出的社会主义社会的国家监督理论，又结合中国的具体国情，在实践中大胆创新。我国的行政监督具有面广量大的特征，各类监督在实践中发挥着“保健”与“治病”的双重功效。行政监督的主体是国家各级行政机关。包括国家行政系统内部的上下级机关，如国务院、国务院所属各部委和各级人民政府；还包括行政系统内部设立的各专门职能机关。如监察机关和审计机关等。行政监督的客体是国家各级行政机关及其公职人员进行的公务活动和公务行为。行政监督的内容比较宽泛，既包括执法监督，也包括效能监督。
完善制约和监督机制，一个重要的内容就是完善行政监督机制和体制。
行政监督是行政职能实现的有力保证，是保证国家行政机关和公务员依法行政，履行职责的重要手段，是保证国家机器正常、协调和高效运转的重要条件。行政监督是国家行政管理体系的一个重要组成部分，是使政府职能得以顺利实现的重要手段，也是行政机关依法行政的重要保证。行政监督是行政监督主体即政党组织、国家机关、社会组织和公民个人等依据法定权力和程序对国家行政机关及其工作人员的行为实施督导和控制的一种机制。建设服务型政府，改革行政管理体制，一个重要内容是进一步健全行政监督机制体制。它贯穿于行政管理的各个方面和各个活动过程的始终，对于克服行政弊端，完善政府行政有着十分重要的作用。
目前我国行政监督体系由行政内部监督系统和行政外部监督系统组成，行政内部监督，是以提高行政效率为中心的国家行政机关内部的自身监督，包括国家行政机关的自我监督，行政监察机关的专门监督和审计机关的特种监督；行政外部监督是指来自行政机关以外的权力主体，为保证行政工作的合法性、正确性及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督，包括中国共产党的监督，全国各级人民代表大会的监督，人民法院和人民检察院的司法监督和人民群众、社会团体以及新闻舆论工具的监督。行政内部监督是行政组织的一种自我调节机制，行政外部监督是外部制约因素用以弥补内部监督的不足，保证行政活动合法性及社会效益。监督客体的公开性、主体的多元化以及监督内容的广泛性，有利于充分体现监督的人民主权原则、经常监督原则和公开监督原则．外部监督和内部监督的结合，有利于形成全面复合的监督网络，提高监督的整体效能。同时我国行政监督机制体制还不够健全和完善，整个监督体制庞大而杂乱，“漏监”、“虚监”、“难监”现象依然存在，需要我们在实践中继续不断探索与完善。
二
我国行政监督体制实践中表现出的不足
我国内外部监督系统相互配合的行政监督体制对促进国家政治经济的稳定发展方面发挥了积极作用，但还不够健全和完善，存在着监督滞后、监督缺位和监督缺威等问题。
1、协调机制不健全，监督合力弱
我国的监督机构主要有党的纪律检查委员会、政府系统的监察机构以及人民检察院。根据有关规定，纪检部门监督全体党员，监察部门监督政府机关公务员，检察院监督违反刑法的贪污贿赂分子。在实践中，由于监督对象身份的复杂与交叉且违纪违法后果在审理之前难以界定，致使很难做到按照监督对象的身份和违纪违法严重程度来确定监督机关，造成多方插手或无人过问的矛盾。我国建立的行政监督体系是全方位的立体监督机制，目的是避免权力的“绝对化”。然而，行政监督主体过多，各监督主体之间又缺乏沟通，使得监督体系缺少核心，监督合力弱，监督效能低。
2、监督主体“偏软”，缺乏独立性
在行政机关内部监督体系中，监察机关设置在政府内部，受本级政府和上一级监察机关的双重领导，上级监察机关没有人、财、物的实权，无法对下级监察机关进行实质性的领导。这就使得监察机关在查处违纪的过程中，容易受到同级政府的领导的干预，甚至是同级要害职能部门的牵制，难以依法开展监督工作。
在外部监督体系中，人大尚未能真正独立行使监督权力，人大监督是法律地位高而实际地位低的现象依然存在，应有的权力与实有的权力不一致，监督机制不健全，监督措施不到位，监督效果不明显。司法机关的人、财、物同样受制于同级政府，致使司法机关缺乏独立性。
3、重视下行监督轻视上行监督
现行的监督体制缺少自下而上的监督和平行制约的监督，形成行政监督在失衡状态下运行，加大了权力的负效应，造成监督环节的空档和重叠。全面建设小康社会，完善制约和监督机制，需要自上而下、平行制约和自下而上的监督有机统一、平衡配置，不能够畸轻畸重。
4、监督法制化程度低，监督缺乏可操作性
健全的法律监督体系是保证行政监督效能充分发挥的基础，立法的滞后使得监督机构对行政机关及其工作人员的监督缺乏法律依据，我国的行政监督立法得到了较大发展，但仍不完善。一方面存在监督法律法规空缺，另一方面现有监督法律缺乏具体的实施细则，操作性不强。如宪法中规定的有关公民的监督权利还没有完全通过法律加以具体规定，公民对政府的监督受到限制。
5、监督方式单一，缺乏透明度
行政监督包括事前监督、事中监督和事后监督，是一项贯穿于行政行为全过程的经常性工作。但实际上我国行政监督中更偏重于事后监督，而对事前监督和事中监督有所忽视。监督的更为重要的意义在于防止问题出现，规避危害产生，而事后查处和惩罚显然失去了这些重要意义。
三
完善行政监督机制探讨
1、行政管理体制改革，建设服务型政府
十七大报告指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”
2、优化配置监督资源，形成最大合力
加强行政监督系统各主体协调，充分发挥总体监督效能。是否可以设立一个相应的统一领导机构，以明确各监督主体之间的职能界限和层次关系，加强总体规划避免重叠和冲突，使整体合力实现最大化。
3、加强行政监督立法，实现监督法制化
不断完善法律监督体系，使监督过程中能做有法可依，能为监督工作提供法律保障。建立健全法律体系，既有基本法规，又要有实施细则，加强对行政行为的监督。一方面要建立健全行为前的法律控制，另一方面是要建立健全行为过程中的法律控制，还有就是要建立健全行为后的法律控制。通过法律体制建设，形成相对比较完备的法律体系，促进行政工作和行为依法进行。
4、完善群众监督机制
1945年7月，毛泽东与到访延安的著名民主人士黄炎培，谈中国共产党如何跳出“其兴也勃”、“其亡也忽”的周期率问题。黄炎培坦率地说：“我年六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓其兴也勃焉，其亡也忽焉，一人、一家、一团体，一地方，乃至一国，许多许多单位都没有能跳出这周期律的支配力……”黄炎培指出，从历史的角度来看，有政怠宦成的，有人亡政息的，也有求荣取辱的，但都没能跳出这一周期率。通过了解，他认识到中国共产党是要找出一条新路来跳出这个周期率支配的政党。”听了黄炎培的话，毛泽东回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”
完善制约和监督机制，一个重要内容就是要加强群众监督保障机制，法律上，制度上，情感上。一是完善信访举报体系和网络，充分利用现代化科技拓宽监督渠道，保证言路畅通。二是保障并扩大群众在干部任选上的知情权、参与权、监督权，促进公众积极主动地参与反腐败斗争。三是深化政务公开，推行电子政务。让群众提出意见，找出问题，发挥监督的作用。
5、健全舆论监督机制
舆论监督以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应，对监督政府起了独特的作用。加强舆论监督，需要制定相关的法律保护新闻工作者的工作权利，扩大舆论监督的独立性，在坚持正确舆论监督导向和维护稳定大局的前提下，保证新闻媒体对重大案件有采访、调查、报道、评论的权利。加强新闻立法，规范新闻工作者的行为，为舆论监督提供法律保障；完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制，把握好舆论监督的方向和尺度；完善新闻媒体的自律机制，要加强新闻工作者的职业道德建设。
6、建设高素质的监督人员队伍
行政监督是通过行政监督人员的工作来实现的，要提高行政监督效能就必须提高行政监督人员的政治素质，业务素质、法律素质和道德素质。加强思想政治建设，学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观。加强纪检干部的素质和业务培训，提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。
7、完善监督方式，健全运行程序
变被动监督为主动监督，以更好的发挥监督效能；变泛泛监督为重点监督，把人民所关心的热点和焦点问题放在重点监督位置；变事后监督为事前监督、事中监督，把监督的重点放在事前监督上，将三种监督方式有机结合起来，并贯穿于整个监督机制过程中。进一步规范行政监督工作的运行程序，通过立法手段对一般性行政监督的程序做出明确具体的规定，以便监督主体合法有效地行使权力。
最后再列上一些相关资料[引自网络]，以便于理解。
行政监督的基本原理
行政监督是国家行政管理体系的一个重要组成部分，是使政府职能得以顺利实现的重要手段，也是行政机关依法行政的重要保证。从一般意义上说，行政监督是行政监督主体(包括政党组织、国家机关、社会组织和公民个人)依据法定权力和程序对国家行政机关及其工作人员的行为实施督导和控制的一种机制。它贯穿于行政管理的各个方面和各个活动过程的始终，对于克服行政弊端，完善政府行政起着十分重要的作用。
从性质上看，行政监督是将行政管理的现有状况与应有状况加以比较，以发现问题和解决问题的一种手段。行政监督的类型依不同的标准可以有不同的分类。例如，根据行政监督的主体，可以分为权力机关的监督、司法机关的监督、社会的监督和行政机关自身的监督等；根据行政监督的层次可以分为宏观(高层)监督和微观(基层)监督；根据实施监督的时间可以分为事前、事中、事后监督以及经常性的监督、定期性的监督；根据行政监督主体与被监督对象的关系，可以分为直接监督、间接监督及自上而下的监督和自下而上的监督等。行政监督类型的多样性，是由行政监督主体的多重性和行政管理的广泛性与复杂性决定的。然而，尽管行政监督的类型多种多样，各种监督形式在监督的目的、原则和作用等方面却有着某种一致性。
行政监督系统主要包括内部监督(自律系统)和外部监督(他律系统)。内部监督是指国家行政机关运用行政监督权力对其自身的行政活动进行监督的行为。外部监督则主要包括立法监督、司法监督、政党监督、社会监督等。
行政监督的要点
①内部监督中除了一般监督、职能监督和主管监督以外，还包括行政组织内部特设的监督机构对行政活动进行的监督，即行政监察、审计和行政复议。
②立法监督是国家立法机关对行政机关实施的监督，是一种重要的监督形式。
③司法监督是国家司法机关依照法定职权与程序对行政机关及其工作人员进行的监督。其监督主体包括国家检察机关和国家审判机关。
④在他律系统中，除了国家(立法、司法)监督之外，还有执政党的政党监督和人民政协、社会团体、新闻媒介和人民群众的社会监督。尽管这些监督本身无直接的法律效力，但却仍然是控制、约束行政行为的重要力量。
行政监督的作用
行政监督是行政管理过程中的一个必不可少的重要环节，是实现行政管理科学化、法制化的重要途径。我国的行政监督体系由内部监督和外部监督有机结合，从而形成了一个较为完整的网状格局。在这种格局下，我国的行政监督不仅包括来自行政机关内部的监察机关、审计机关等的自我监督，也包括立法机关、司法机关、政党、社会团体、人民群众及社会舆论等对行政机关的外部监督。在多元主体的监督下，行政监督涵盖的范围广泛，内容丰富多样，纵横交错的监督体系有力地保障了行政机关的依法行政、公正行政、科学行政及高效行政。
作为完善行政活动的重要手段，行政监督主要在以下几个方面起到重要作用。
第一，事前预防。主要是对行政决策进行事前监督，避免错误决策和非公正决策的形成及付诸实施。
第二，事中控制。主要表现在制止错误决策的实施，确保行政执行的正确方向，制约政府权力的扩张。
第三，事后补救。通过揭露行政管理中存在的各种问题及审查行政行为的合法性等对各种行政过失进行补救。
第四，经常促进。通过经常地督促、监督促使行政机关不断完善行政。在实施行政监督的过程中，监督主体所应遵循的基本原则主要在于经常性、广泛性、确定性、有效性、公正性等。
行政监督在行政管理过程中具有独特的职能，它的作用是其他行政管理环节所不能替代的。首先，行政监督有利于促使行政机关及其工作人员依法行政，保证国家政令畅通，推进行政法制化进程；其次，依法对行政权力实行严格的、全面的监督，可以有效防止行政权力的失范、失效，从根本上防治腐败的发生；再次，行政监督有助于社会主义民主政治建设，维护人民的合法权益。
依法对行政权力进行全面的监督是行政权力正确运行的重要保障。行政监督是行政管理体制改革和创新中的一个重要环节，是搞好行政管理、搞好公务员队伍建设、实现人民主权的必然要求。
完善制约和监督机制
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