打造“五大载体” 构建城乡发展一体化新机制
党双忍
近几年来，我们从新时期宝鸡农村工作面临的新情况、新问题、新任务出发，切实贯彻把解决好“三农”问题最为全党工作重中之重的战略思想，着力打造五大特色载体，大胆探索以工促农、以城带乡，城乡经济社会发展一体化新机制，并取得初步成效。本文是宝鸡促进城乡经济社会发展一体化新实践的初步报告。
一、实施“举措到户”工程，建立城乡居民增收一体化新机制
统筹城乡，构建城乡发展一体化新机制，首先任务是缩小城乡居民收入差距。从新时期农民增收的特点出发，我们认为，非农产业是农民收入的增长极，农民收入每增加3块钱就有2块来自工资性收入；城乡居民收入差距还有进一步扩大趋势，每年农业增加值增长率在6-7%，而制造业、服务业可以有两位数以上的增长率；农民收入差距是工业化、城市化的综合反映，工业化、城市化水平高的地方农民收入水平就高；统筹城乡经济社会发展将开辟农民增收“高速路”。
在此基础上，我们提出科学促进农民增收的工作思路，即“三业并举，四轮齐动，三化承载，举措到户，机制保障”。“三业并举”即提升农业打基础，扩大就业强主导，激活创业抓关键；“四轮齐动”即扩大工资性收入，拉升经营性收入，增加财产性收入，提高转移性收入；“三化承载”即统筹推进工业化、城镇化和农业现代化，搭建起农民创业就业、增收致富的载体，逐步使1/3的农村劳动力在二、三产业创业，1/3的农村劳动力打工就业，1/3的农村劳动力从事现代农业经营，使农民在城乡统筹发展中尽可能多地分享工业化、城镇化的成果；“举措到户”即实行“一户一卡一策”的办法，加快不同类型农户增收致富步伐；“机制保障”即建立并落实领导责任机制、投入保障机制、包抓帮扶机制、考核激励机制，形成科学增收、持续增收的长效机制。
农户是增收的基本单元，农民是增收的主体。近年来虽然各级促进农民增收的政策和措施很多，但一些措施到户情况差。“到村不到户、效率打折扣”，如同接力比赛存在“最后一棒掉棒”的问题。针对这一问题，我们创新工作方法，直指增收要害，按照“逐户填卡、因户施策、政策到户、分类指导、配套服务”的方法，在全市实施了农民增收举措到户工程。在实践中关键是抓好五个环节：一是逐户填卡。组织万名调查员，逐户与群众面对面填写《农民增收举措到户工程明细卡》，摸清农户基本情况。二是因户施策。根据明细卡，帮助农户研究分析增收的路径、潜力和举措，提出对策建议，确定帮扶措施。三是政策到户。把各级促进农民增收的政策措施归类汇总，编制成册印发农户，做到支农惠农政策家喻户晓。四是分类指导。依据收入来源，将全市68.4万农户划分为创业户（约占9.8%）、劳务户（约占38.1%）、种养户（约占28.6%）、兼业户（约占15.4%）、扶贫户（约占8.1%）五类，填写分类花名册，建立增收台帐，分类指导，有针对性开展帮扶。五是配套服务。市县乡相关部门面向农户，发挥职能作用，眼睛向下，主动上门，向农户提供“一揽子”配套服务。
实施“举措到户”工程，比较好地解决了农民增收举措普遍存在的“掉棒”问题，真正使党的各项方针、政策措施，进村入户，落到实处，发挥效益；促进了县乡政府和有关部门面向农户，扎实有效工作，增强服务意识，改进服务方式，提高服务质量；促进了乡村科学治理，面向农户增收的实际需要，帮助农户解决实际困难；在服务中提高了干部素质，密切党群干群关系，促进农村发展、稳定、和谐。一些县区还创造性地实施举措到户工程，将《农民增收举措到户工程明细卡》与年历套印，在填写每户增收资料后发送农户，并在堂屋张贴。农户对增收政策一目了然，增收路径成竹在胸，无不拍手称好。通过一年多来的努力，全市农民收入呈现较快增长的局面。2008年全市农民人均纯收入达3500元，同比增长21.2%，增幅连续两年超过城镇居民人均可支配收入。2009年上半年，克服了国际金融危机的影响，农民增收形势好于预期，全市农民人均现金收入2296元，同比增长17.7%，增幅高于城镇居民人均可支配收入1.2个百分点。
二、实施“项目到村”工程，建立城乡公共服务一体化新机制
统筹城乡，构建城乡发展一体化新机制，关键是推进城乡基础设施和公共服务均等化、一体化。近年来，各级新农村建设投入大幅增加，农村生产生活条件发生很大变化。但农村地域广大、人口众多，尤其是中西部地区农村水、电、路、气、讯等基础设施，医疗、教育、文化、社保等社会事业与城市差距较大。解决农村行路难、饮水难、看病难、上学难、就业难、养老难等带有共性的民生问题，既需要各级组织和农民的努力，更需要各类项目、资金的强力支撑。从宝鸡实际出发，我们尽可能争取上级项目、资金支持，整合财政资金、涉农项目。与此同时，积极引导社会资金投资农村，着力建立城乡公共产品和公共服务共建共享新机制。
在新农村建设实践中，我们深刻体会到，农家大门内外是“两个世界，两种性质”。农家大门之内的事务，属于农民家庭事务，依靠农户自身力量解决；农家大门之外的事务，是农户的公共需求，像环境、基础设施和公共服务，属于“公共事务”，依靠公共组织力量负责提供。实施“举措到户”工程，为解决“农家大门之内的事务”提供了选择方案。解决好“农家大门之外的事务”，要促进城乡公共产品和公共服务共建共享。与发达国家农村相比，我们的农村缺少耐用的房子，但更缺少完备的基础设施，与社会主义新农村要求差距很大。在欧盟国家农村，100%集中供水、集中雨水排放，住户自备化粪池、使用卫生厕所，粪便和生活垃圾由市政集中处理，没有乱堆乱放；道路沙石化，设置路灯、交通标志；主要行车道路以混、沥青或水泥铺装；集中居住区生产与生活分开，周边农业户保留生产与居住一体传统方式；核心居住区没有家庭养殖户，家庭养殖户均在核心居住区外的农田或草场里。
为加快改变农村落后面貌，尽快缩小城乡基础设施和公共服务的差距，我们启动实施公共产品和公共服务“项目到村”工程。“项目到村”工程的基本做法是，按照“统筹安排、各尽其职、分步实施、绩效考核”的要求，统一编制印发到村项目一览表和到村项目简介，统筹规划安排到村项目，推动基础设施向农村延伸，社会保障向农村覆盖，社会事业向农村侧重，公共财政向农村倾斜，使农民像城镇居民一样公平地获取公共资源，享受公共服务。在“项目到村”工程实施过程中，注重抓好四个方面：
一是立足村情，科学规划。科学规划是实施项目建设的基础。切实加强规划的控制作用，下决心改变农村建设无序状况。按照村民居住区、公共服务区、养殖区、加工区等4个基本功能区，既整体把握、适度超前，又立足实际、节俭实用，科学规划村庄空间结构，合理配置公共资源。项目建设依据规划有序进行。
二是硬件优先，基础先行。坚持把群众要求作为第一信号，切实改善农村基础设施。以创建生态家园为目标，以路、水、电、气、讯、网、房、树等八大项为重点，加大投入，强力改善农村基础设施，推动街巷道路硬（油）化、村庄排水渠网化、供水供电经常化、沼气厕所一体化，力求农村基础设施面貌显著改观。
三是突出服务，完善体系。探索行政管理职能与社区服务职能相结合的有效形式，既注重生活服务，又注重生产服务，明确农村社区八大基本功能：民主管理-创建政治民主村，警务司法-创建平安和谐村，困难救助-创建睦邻幸福村，乡村整洁-创建生态文明村，计生卫生-创建卫生村，信息科技-创建信用村、创业村，便民超市-创建便民利民村，文化体育-创建精神文明村。村级公共服务中心要建成“八室”（两委会办公室、党员活动室、文化娱乐室、信息服务室、图书阅览室、计生服务室、卫生室、警务室），“两市”（生活日用品超市、农资供应超市），“两栏”（村务公开栏、阅报宣传栏），“一站”（劳动服务保障站），“一场”（休闲健身广场），满足群众需要。
四是政府主导，多元投入。在继续增加财政投入的同时，积极探索多元化投入机制，支持集体资金投入，鼓励部门、事业和企业单位帮扶，居民自愿捐助、社会各界捐赠。一些县区大胆探索，实行项目整合，资金捆绑，提高有限投资效能。2008年市县（区）两级财政安排“三农”资金达到26.2亿元，比上年增长39.4%。今年财政安排民生八大工程总投资46亿元，同比增长42%。
近年来，我市农村基础设施和公共服务得到明显改善。全市农村基本实现电话、广播、有线电视和互联网“村村通”；98%的乡镇、93%的行政村贯通柏油路或水泥路；农村自来水化率达到60%以上；以清理“三堆”、治理“三乱”、美化“三口”为主要内容，整治优化环境卫生，农村人居环境有很大改善。全市森林覆盖率提高到53.8%，在全省率先实现卫生县城全覆盖，形成卫生城镇群。先后荣获国家卫生城市、国家环保模范城市、国家园林城市、国家绿化模范城市、国家森林城市等称号。较好地解决农民关心的“五有”问题。在学有所教方面，实现了农村义务教育、高中教育和高等教育无缝隙覆盖。在病有所医方面，农村三级卫生网络建设投资额度位居全省前列，率先推行新型农村合作医疗，对乡镇卫生院人员实行财政供养。在劳有所得方面，100余万农村剩余劳动力实现转移就业，被命名为全国就业再就业工作先进集体。在老有所养方面，全面实施新农保和失地农民养老保险。在住有所居方面，实施安居工程，农民人均住房30平方米。扶贫开发扎实有效，46.5万人实现脱贫目标。农家书屋普惠乡村，群众自乐班等文化活动活跃城乡。平安宝鸡创建持续深入，群众安全感不断增强。
三、开展 “晋星创建”活动，建立新农村建设科学管理新机制
加快新农村建设，是统筹城乡，构建城乡发展一体化新机制的重要基础。从2006年开始，我们按照“规划先行、典型示范、重点突破、整体推进”的工作思路，集中“优势兵力”抓新农村重点村、示范村建设，取得了一定成效。但我们发现一些地方出现了重点轻面、重建轻管、重“硬”轻“软”、重“主导”轻“主体”的“四重四轻”现象。从更深层次看，在税费改革后，乡村基层组织面临“职能缺位”的尴尬局面，对新农村建设缺少目标认同，在行动上不知所措，被动茫然，亟待建立新农村建设的行动准则和行为规范。
为把新农村建设引向深入，从2008年起实施新农村建设“星级管理”。我们把“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字要求具体化，按照“标准量化、评星定等、因村施策、多措并举、梯次晋星、整体推进”的思路，在全市开展新农村“晋星创建”活动，探索建立新农村建设科学管理机制。简单的说，就是以村为基本单元，通过建立科学的测评标准体系，对每个村的建设与发展成果进行全方位综合量化评价管理。基本做法是：量化测算求分值，依据分值定星阶，多措并举促创建，逐村梯次晋星阶，整体推进上台阶。操作起来可概括为“五步法”：
第一步：颁布星级标准。按照生产发展、生活宽裕、设施完善、乡风文明、村容整洁、管理民主六个方面，设立22项测评指标，实行千分制考核。星级村标准分五星、四星、三星、二星、一星和无星六种不同星级，一个星级上又各分为三个不同等次的阶梯。
第二步：开展评星定等。依照星级村升阶晋星测评体系，对全市所有村经济社会发展状况进行量化打分并确定基础星阶。评星定等工作一年进行一次，对“新村标分”和星级等次进行核定确认，并作为制定下年度晋星计划的基础。
第三步：制定晋星计划。在评星定等的基础上，以新农村建设规划为依据，遵循“逐级申报、梯次晋星、因村制宜、措施保障、多方联动”的原则，市、县、乡、村四级分别制定出三年晋星计划和年度晋星计划。晋星计划主要包括增分晋星目标、主要措施、工作重点、联点包抓等内容。2009年全市计划建成五星村100个，四星村300个。
第四步：推进晋星创建。按照晋星计划，落实晋星创建任务。坚持政府主导、包抓帮扶、村民自建，政策项目到村，工作任务到部门，夯实各级、各个方面的晋星创建责任。市县四大班子每位领导都有包抓任务，主要领导亲自上手抓晋星创建工作。
第五步：建立激励机制。采取公示公告、评比表彰、命名授牌、绩效挂钩，对晋星创建工作实行动态管理。晋升为五星村的，由市委、市政府授牌。
新农村建设是农村产业与村庄治理交织在一起的复合工程。需要解决的问题很多。在推进星级管理和晋星创建的过程中，我们感到新农村建设有一个基本的工作序列：排在第一位的是，切实增加农民收入，为全面小康，迈向富裕奠定物质基础；排在第二位的是，加强水、电、路、气、房、讯、网、树等基础设施建设，改善农村人居生态环境；排在第三位的是，加强农村社区建设，延伸城市基础设施和公共服务，缩小城乡差距，加快城乡一体化进程；排在第四位的是，完善村庄治理机制，增强基层组织活力和绩效水平。在星级管理，晋星创建中，我们自觉按照这个工作序列推进工作。首先，促进农民收入持续大幅度增长，建设富裕的新农村；其次，推进生态文明家园建设，着力改善农村人居环境；再次，加快社区建设，推进农村社会事业发展；第四，建立新型乡村治理结构，开展“升级晋档、科学发展”活动，用晋星创建引领农村基层党组织发挥领导核心作用。
“星级管理”有效解决了农村税费制度改革后乡村组织“职能缺位”问题，实现了农村工作的“三个强化”。一是强化目标引领。县区、镇（乡）、村依各自星阶情况，设计发展目标与路径，有针对性地开展工作。尤其是每个村都找到本村“新农村建设”的切入点和建设路径。二是强化项目支撑。按照统一协调、科学整合、重点倾斜、项目到村的思路，用实实在在的项目支撑晋星创建。乡村组织和有关部门都有了具体抓手。三是强化机制保障。建立起有效地资金投入保障机制、联点包抓帮扶机制、乡村治理机制、检查考核奖惩机制。吸引社会各界参与新农村建设。2008年全市522个村顺利晋星，其中26个村晋级为五星村，125个村晋级为四星村，全市五星村总数达到47个，四星村总数达到225个。
通过“晋星创建”活动，将好、中、差等不同情况的村都纳入加速发展的行列，兼顾了不同地区发展实际；将新农村建设“软任务”变成“硬指标”，“弹性要求”变成了“刚性目标”，克服了过去新农村建设中点上“硕果累累”、面上“山河依旧”的现象，实现了新农村建设由“抓点示范”到“整体推进”的重大突破，实现了农村工作方式和领导方式的重要变革。
四、开展县乡村“争先进位”活动，建立比拼争先发展新机制
统筹城乡，构建城乡发展一体化新机制，必须调动各级党委和政府积极性、主动性，尤其要依靠和发挥基层组织的力量，统筹推动县镇村“三域”经济社会良性互动，可持续发展。
我们认为，县域是相对独立的地理空间单元，县级行政区域内各类经济的总和，具有原发性、初级性、草根性、民本性、差异性五大特性和“四重”作用，即强县是强市、强省、强国的基础，县域是中国全面崛起的“主战场”，潜藏巨大发展空间，根本解决“三农”问题最终靠县域发展。镇（乡）域“亦城亦乡”，内部由村域组成，外部是县域和城市。按照空间经济分析，城镇经济是“中心经济”（城镇是一个体系，中心之外还有更大中心），以制造业和服务业为主，以企业化经营为主，聚集着产业工人和服务工作者。村域是最小经济单位，它以城镇为中心放射状分布，呈现“星罗棋布”。村域经济是“周边经济”，以农业和手工业为主，以农户经营为主，聚集着农户和手工作坊工作者，基本经济主体是农户。产业市场特性决定了村域经济与城镇经济的关系。城镇凭借产业强势，不断吞食农村。除城乡产品交易外，村域的人口、劳动力、土地、资金等经济要素，总是不断向城镇输送。特别在工业化、城镇化快速发展时期，“中心经济”在增强，“周边经济”在削弱，这种趋向更加明显。
县域、镇域、村域经济社会发展，各有自身特点，各有内在规律。为了充分调动县区、镇乡和村组织的积极性、主动性，形成“全面参与、比拼争先、激发活力、整体提升”的工作机制，我们在全市开展县、镇、村经济社会发展争先进位活动。
一是县区争先进位。在全市12个县区进行，以省定指标为依据，每年从经济发展、经济结构、社会发展、生态环境等四个方面进行综合评价，促进人口向城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中，加快川原县区向GDP百亿元县区、山区县区向GDP 50亿元县区奋斗，已过百亿和接近百亿的县区努力向全省十强县和五强区目标奋斗。在省评基础上，向取得省“争先进位”奖的县区授予“宝鸡市经济社会发展争先进位先进县”称号。
二是镇（乡）争先进位。在全市137个乡镇进行，评选“十强乡镇”和争先进位乡镇。制定了《宝鸡市乡镇经济社会发展评价指标》，从经济实力、富裕程度、发展速度、新农村晋星创建及特殊嘉奖等五个方面，以7项指标完成情况为依据，对各乡镇进行综合评价和排名，重奖“十强镇”和争先进位先进乡镇（乡），充分调动乡镇党委、政府的主动性、积极性，加快重点镇建设，加速镇（乡）域的工业化、城镇化和农业现代化。
三是行政村争先进位。在全市1735个行政村中争先进位，从五星村中评选“百强村”。制定《宝鸡市行政村经济社会发展评价指标》，从村级晋星创建、经济实力、富裕程度、发展速度、特殊嘉奖五个方面，以6项指标为依据，对辖区行政村进行综合评价，努力在提升产业、扩大就业、激活创业“三业并举”中发展村域经济，提高农民收入；在完善农村基础设施建设和社会化服务中优化农村环境；在推进晋星创建中加快新农村建设步伐。在县上评选推荐的基础上，市上进行联评，综合排名，排出全市“百强村”，建立滚动式晋星创建的长效机制。
通过争先进位活动，从各个县区、镇乡、村经济社会发展的位次变化中，评判发展成就，工作成绩，激励先进，激发活力，营造出你追我赶，奋发向上，拼搏有为的工作氛围，整体提升了综合实力，增强区域发展竞争力。
五、开展“三带三进三促”活动，建立城市资源“上山下乡”新机制
统筹城乡，构建城乡发展一体化新机制，必须促进“城市资源”上山下乡进农村。城市强势，农村弱势，是工业化、城市化快速推进阶段的经济社会发展规律使然。组织“城市资源”上山下乡进农村，以工促农，以城带乡，是统筹城乡发展的必然要求，也是我国社会主义制度优越性的突出表现。
从今年年初起，结合开展深入学习实践科学发展观活动，我们创造性地开展了“三带三进三促”（带感情、带政策、带项目；进村、进户、进经济组织；促农民增收，促晋星创建，促和谐稳定）活动，有效动员社会各方力量，积极引导人力、智力、物力、财力以及社会关系、行政关系等各类资源流向农村，支持农业，服务农民，建立领导联点、部门包抓、干部驻村、企业帮扶的工作制度，形成“四位一体”、联动各方、合力助推新农村建设、促进农民增收的长效机制。市一级组建130个工作组，由30名市级领导带队，94个党政机关、26户企业和10所大专院校熟悉农村工作或有一定基层工作经验的干部参与，联点包抓130个新农村建设晋星村；县区1/3的干部进村开展帮扶工作。驻村工作组按照“求实、深入、细致、帮扶、敬重”的要求，主要完成“三项任务”：
一是帮助农户制定增收计划。结合实施农民增收举措到户工程，因村因户制宜，分门别类施策，寻找新的增收点，力争使各家各户都能劳有所获，劳有所得，各安其所。比如，对有一定资本、劳力和技能的农户，或有经营项目的农户，帮助其制定“创业增收计划”，以创业促增收；对有富余劳力的农户，帮助其制定“就业增收计划”，通过打长工、短工和天天工等途径扩大就业，以就业促增收；对主要进行农业种植、养殖的农户，帮助其制定“产业提升增收计划”，调整优化产业结构，发展规模经营，以提效促增收；对生活贫困、生产困难的农户，帮助其制定“脱贫解困增收计划”，给予其大力扶持和特别关照，以帮扶促增收。
二是帮助经济组织制定发展计划。经济组织是发展壮大集体经济、实现千变万化的大市场与千家万户的小生产有机结合的重要载体。对农业种植场、养殖场、小区园区，落实有关扶持政策，支持其做大做强。已建农民专业合作社的，扶持其规范、提高，增强活力，还没有组建合作社的要积极探索，制定创建计划。对村集体企业，帮助其解决实际困难，适应市场需求，调整优化产品结构，提高经营效益。对城镇周边农村和农户的土地、房产等存量资产，帮助其进一步盘优盘活，高效经营，增加村集体收入和农户财产性收入。
三是帮助村级制定晋星计划。帮助村上科学制定总体规划，根据“星级管理”要求，制定晋星创建计划，明确晋星目标任务和落实措施，指导村上按年度列出实施计划，每年要干几件事，干到什么程度，用什么措施来作保障，都要逐一分解细化，逐一落实，使更多的村尽快晋升星阶。
全市所有晋星村都确定有驻村干部，帮助村上开展工作，促进组织发展，指导农民增加收入。凤县为每个村派驻一名增收指导员，岐山县每个晋星村都有一个企业帮扶，眉县为每个村派3名驻村干部，帮助农户增收，指导村庄建设，受到了群众的普遍好评和一致欢迎。据统计，今年1-9月，全市共有2000多名干部进村入户宣讲政策，发放宣传资料50多万份，协助乡村争取和实施项目1439个，落实资金1.2亿元。
总的来讲，“举措到户”工程主要是解决农民收入问题；“项目到村”工程主要是解决基础设施和公共服务均等化问题；“星级管理”主要是解决农村经济社会全面和谐发展问题；“争先进位”活动主要是解决比拼争先、竞相发展机制问题；“三带三进三促”活动主要是解决城市资源“上山下乡”进农村问题。实践证明，这五大特色载体使各级党委农村工作综合部门和农村基层组织干事有方向，工作有目标，落实有抓手，发展有支撑，突破有契机，作为有平台，加快了城乡发展一体化步伐。
随着城镇化、工业化的发展，农村经济社会结构深刻变动，农村利益格局深刻调整，农民的思想观念深刻变化，这些都对农村社会管理和基层组织建设提出了新挑战、新要求。“五大载体”是紧密关联的有机统一体，是落实中央关于建立城乡一体化新机制要求的具体化、抓手化，是新时期建立党管农村工作新机制的实践创新，有效推动了农村税费改革后的乡村治理结构调整和职能转变。“两大工程”着力突破了收入差距和基础设施、公共服务差距两大瓶颈，是建立城乡一体化新机制、推进城乡一体化的核心和关键，是“三项活动”的基础和支撑；“三项活动”从行政推动为主的村域、镇（乡）域、到县域的全面发展，再到全社会帮扶支持、齐抓共建，是各方联动、扩面提升的过程，是“两大工程”的扩展和延伸，是建立城乡一体化新机制、推进城乡一体化的重要内容。“两大工程”加“三大活动”，共同构架起宝鸡特色的机制主导型城乡发展一体化新机制。
在工作实践中，坚持处理好“三个关系”：一是公平和效率的关系。既着眼公平，加大农村资金、项目投入，使农村居民像城镇居民一样获取公共资源，享有公共服务，同沐公共财政；更着眼发展，提高城乡资源配置效率，增强城乡发展能力。二是政府与市场的关系。坚持政府主导，市场推动，通过行政力量和公共资源，统筹城乡规划，推动基础设施向农村延伸，社会保障向农村覆盖，社会事业向农村侧重，公共财政向农村倾斜。三是显绩与潜绩的关系。坚持注重实效，不做表面文章，既通过一些超常规、大力度的财政投入和帮扶措施，尽快改善农民生活水平和农村面貌，更注重制度建设，通过开展新农村晋星创建等长期性、根本性的政策措施，为农村长远发展注入持久的动力和活力。
今后一个时期，是我国构建城乡发展一体化新格局的关键时期。关中-天水经济区规划的实施，拉开了西部大开发第二个十年建设大幕，加之陕西省把宝鸡市确定为城乡建设一体化试点市，为宝鸡推进城乡一体化提供了重大机遇。我们将抢抓机遇，总结经验，突出“五大载体”，推进城乡建设规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、人力资源市场一体化、社会管理一体化，加快形成以工促农、以城带乡、以乡促村的长效机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展相互融合，力争早日实现城乡经济社会发展一体化。