改革开放以来，特别是最近10多年里，我国社会保障制度建设突飞猛进，成就斐然。就参保人数而言，现在我国有着世界上规模最大的社会保障体系。当然，也必须看到，为13亿中国人民提供基本社会保障是一项前无古人的伟大事业，任务异常艰巨，目前我国的社会保障制度还很不完善。党的十七大报告明确提出，到2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”；让全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这是作为执政党的中国共产党对全中国、全世界的庄严政治承诺，也必将成为我国社会保障制度改革与发展进程中具有重大标志性意义的一个里程碑。要在今后短短的10多年里，实现完善城乡社会保障体系的宏大目标，工作千头万绪。我们认为，应当优先解决好以下五个重大问题，或者说处理好五个方面的重大关系。
一、深化体制改革，加快社会保障项目归并和制度整合
追根溯源，我国的社会保障制度脱胎于计划经济体制。改革开放30年来，与经济体制转轨和建立健全社会主义市场经济体制相适应，社会保障体制、机制、制度总体上也发生了重大转变。但“渐进式”的改革策略、“摸着石头过河”的改革试点和“重点突破”的单项改革推进，也给社会保障制度建设留下了一些较为严重的“后遗症”。其中最突出的是社会保障制度体系的“碎片化”问题。我国目前社会保障大致包括社会保险、社会救助、社会福利、（军人）优抚安置、城乡住房保障、社会互助（一般认为，慈善事业也属于此类）等6大类，也有一些政策文献认为应包括商业保险、个人储蓄性计划等各种补充性保障项目。其中，社会保险主要针对劳动者（职业人群），是整个社会保障体系中最关键部分，具体又包括养老、医疗、失业、工伤、生育等5项保险。我国社会保障的这个总的制度体系并没有什么问题，也基本与世界各国通行做法一致。
问题出在一些具体的保障项目上。一是在养老保障方面，尽管各地情况不一，但目前在全国运行的制度有城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度、新型农村社会养老保险制度，各地还有诸如农民工养老保险制度、被征地农民养老保险制度、小城镇（或乡镇企业）职工养老保险等，累计起来至少有6项之多，而且均属于独立运行的基本制度，分别适用不同的劳动者群体，并无主体制度与补充制度之分。至于农村“五保”制度、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和西部地区“少生快富”工程、城乡孤寡老人集中供养等，以及一些地方最近实行的老年津贴制度，虽然也具有养老保障的属性，但由于资金来源一般是财政，通常把它们划入社会救助或社会福利的范围，这里的边界本身也不是那么清楚。据中国人民大学郑功成教授的测算，我国60岁及以上的老年人中有近6成没有任何养老金，有7成以上的从业人员没有被正式的养老保障制度所覆盖。换句话说，“九龙治水”还是搞不掂个养老问题。从待遇方面看，养老保障“体制内外是两重天”，体制之内的保障水平还是相当不错的。二是在医疗保障方面，在全国独立运行的基本制度至少有4套：城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城乡医疗救助制度。还有一些地方的机关事业单位公费医疗制度仍在运行，部分地方对灵活就业人员参保实行降低职工基本医疗保险标准等措施，另有陕西神木县实行“全民免费医疗”制度。当然，这么多医疗保障制度之间的对接相比养老保障来说，还是比较好的，预计到2009年底，各项医疗保障制度覆盖人群总计超过12亿人，理论上说基本实现了全民覆盖。问题是像城镇居民基本医疗保险和新农合制度，保障的水平还是比较低的。三是在社会救助方面，目前在全国运行的基本制度至少有6套：城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村“五保”供养制度、灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、临时生活救助（如“送温暖工程”）等。此外，还有一些专项分类救助制度，如医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等。四是在社会福利方面，有残疾人福利、（鳏寡）老人福利、（孤独）儿童福利、妇女福利、青少年福利等5类项目。五是针对军人的优抚安置制度运行相对独立和健康，城乡住房保障尚属起步阶段，具有部分社会保障属性的社会互助、慈善事业、商业保险等也有了初步的发展。六是还有一些局部的、小规模的保障项目，如一些地方对农民工、被征地农民、灵活就业人员实行特殊的、水平较低的社会保障政策，国家还对水库库区移民实行了社会保障制度。总体上看，我国现阶段独立运行的社会保障子项目累计超过30个，结构体系繁杂，体制制度分割分散，覆盖范围上又存在很大漏洞，如农民、农民工、残疾人、生活无着遗属等人群就缺乏有效的社会保障。这种制度安排，不仅在理论上比较混乱，而且在实践中也会产生一系列消极后果，必须加快改革步伐、加大制度整合力度。
纵观世界各国，社会保障尽管形态千变万化、制度安排各不相同，但核心不外乎社会保险、社会救助、社会福利等三大部分，再具体地说就是养老、医疗、失业、工伤和低收入家庭补贴（大致相对于我国的城乡低保）等5个普适性的保障项目，以及针对特殊人群如公务员、军人和警察、农民、海员等的小规模专门保障项目。借鉴国际经验并结合我国国情，我们也应该把社会保障制度建设的重点放在养老、医疗、失业、工伤、城乡居民最低生活保障等5个领域，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”这十二字基本方针，力争用较短的时间，完成对现行城乡养老、医疗和社会救助等保障项目的归并和整合，统一主体制度，简化结构体系，拓展制度普适性，为全体国民构筑一个公平、共享、无漏洞的基本社会保障网。总的思路是：
——对于比较复杂的养老、医疗保障问题，要进行重大体制改革和制度调整，按主体性（或基本）制度、辅助性制度和补充性制度三个层次搭建制度框架。其中主体性制度面向城乡全体国民或全体劳动者，由国家（政府）举办并承担最终责任，保障水平要适中，但作为一个基本的制度平台，必须打破城乡、职业和人群的界限，坚持主体制度统一，不能搞多套制度并行；辅助性制度面向职业人群，由用人单位发起或举办，可以选择立法强制执行，具体包括企业年金、职业年金、补充医疗保险等项目；补充性制度，按照国家政策鼓励、单位和个人自愿选择的原则，委托中介性社会组织或商业机构来经办，具体包括社会互助、慈善和商业人寿保险、医疗保险等项目。
——对于失业保险、工伤保险，涉及的问题相对简单，在现有制度基础上不断完善就可以了。
——对于生育保险，实在没有单独存在之必要，可以并入医疗保障体系。
——对于社会救助制度，也要进行较大幅度的归并和简化，以完善城乡最低生活保障制度为核心，加大财政投入，提高待遇水平，建立真正意义上的低收入家庭补贴制度，而非局限在济困和救急方面。
期望通过制度整合，使我国社会保障的所有子项目总量控制在现有数量的一半以下，即20个以下；核心是做强做大养老保障、医疗保障、失业保险、工伤保险和居民最低生活保障等5项制度，使它们成为普适性制度；逐步消除针对灵活就业人员、农民工、被征地农民等特定人群的过渡性社会保障制度或政策，纳入普适性制度之中。
二、统筹城乡发展，加快推进农村社会保障制度建设
我国在大力推进城市社会保障建设的同时，也在积极推进农村社会保障建设。但由于巨大的城乡差距和地区差别，农村社会保障发展明显滞后。农村低保制度直到2007年才在全国建立，比城市晚了约10年。新型农村合作医疗从2003年开始试点到2008年基本覆盖，起步比城镇职工基本养老保险制度制度也晚了约10年。农村社会养老保险起步不算晚（1992年），开始发展也较快，但在1997年亚洲经济危机后基本停滞了，最近几年北京等一些经济条件较好地区又开始恢复这方面的工作，2009年国家开始全面部署新型农村社会养老保险试点。好在近几年国家推进农村社保的力度很大、步伐很快，决策层在加快农村社保制度建设方面的认识比较统一、比较到位。当前和今后一个时期，农村社会保障制度建设要解决好三大关键问题：
第一，突出重点，分清轻重缓急，结构体系尽量简约。农村社保建设的三大重点及优先序列：一是建立健全社会救助（包括农村低保和灾害救助）制度。消除绝对贫困，是建立农村社会保障制度的核心价值。在资源有限的情况下，社会救助是保障农民以及特殊困难人群基本生存权利最重要的一道防线，应当予以第一优先考虑。二是解决农民的大病医疗保障问题。大病风险是农民面临的最大风险之一，患大病不仅会给农民带来沉重的医药费用负担，花光一生积蓄甚至负债累累；而且还会严重影响和剥夺农民的劳动能力，减少甚至断绝家庭收入来源，从增支和减收两方面将患者家庭推向贫困。近两年，新型农村合作医疗发展很快，制度框架已经初步搭建成功，覆盖了8亿多农村居民，这是非常了不起的巨大成就。但仅有覆盖面还不够，还必须有相应的保障强度。现在，全国新农合的筹资水平平均大约是每人每年100元左右，不及城镇职工基本医疗保险筹资水平的1/10（2008年全国职工年平均近2万元，按用人单位6%、个人2%筹资总计约1600元/人年）。按目前的比价，如果哪天新农合的筹资水平能达到每人每年300元以上，我们或许才可以自豪地说8亿多农民有了一个基本的医疗保障。三是农村社会养老保险问题。目前我国农村人口老龄化速度快于城市，而家庭养老功能的日益弱化，传统的土地保障功能面临严峻挑战，农村社会养老保障制度亟待建立。好在从2009年开始，中央已经部署在全国探索建立“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。这是一个良好的开局。
第二，立足长远，坚持统筹城乡，基本制度模式尽量向城市看齐。社会保障一定程度上是工业化、城市化和市场化的产物。搞农村社保不能局限于农村现状，必须用动态地、发展的眼光看问题。需要考虑的一个最大因素是城市化进程。到2009年底，我国的城市化率约可达到47%，按每年一个百分点的速度，预计到2020年我国城市化率就接近60%。搞农村社保，必须考虑到越来越多农村居民变成城市居民这个事实。与工业化、城市化相伴随的有两个突出庞大群体，一个是农民工，再一个是被征地农民。对这两个群体的社保，基本方向是直接向城镇靠拢，而不是向农村靠拢。预计到2020年，城市流动人口加上被征地农民的总规模会突破2.5亿人，届时，如果不考虑户籍因素，实际的城市化率可能会大于75%。因此，从现在起，就要像针对城镇居民那样，来设计农民的社保制度，起初的成本可能略大些，但将来统一制度、政策衔接时会更为平滑，制度建设的总成本应该会更低。
第三，坚持政府主导，财政应在农村社会保障建设中应承担更多的责任和义务。这是工业反哺农业、城市反哺农村的题中应有之意。我国农村社会保障现有基础非常薄弱，而且农村居民的收入水平远远低于城市居民，保险市场失灵的程度更为严重，依照自愿原则参保也会出现更为明显的“逆向选择”问题。同时，多数地方的农村集体经济名存实亡，实行计划生育政策又使传统的家庭保障大打折扣，土地产出的边际效益也在不断下降。这些情况表明，应当充分发挥公共财政职能，加大公共财政对农村社会保障的扶持力度，让公共财政的阳光普照农村，将有助于消除城乡二元结构，构建公平统一的社会保障体系，让农民真正享受“国民待遇”。据测算，目前占全国总人口75%左右的农民社会保障支出仅占全国社会保障总支出的13%，而占总人口25%左右的城镇居民却占全国社会保障总支出的87%。农民与城镇职工最大的不同，就在于没有用人单位，因而在社会保障筹资方面就缺了重要的一大块。我们认为，所缺这一块理应主要由财政来承担。各级财政要进一步调整支出结构，改变偏重城市、对农村投入水平偏低的状况，加大对农村地区社保建设的资金扶持力度。同时，随着农民收入的增长和参保意识的增强，也要逐步提高农民承担的缴费比例，实现国家、农村集体和农民对社保筹资责任的合理分担。此外，还要继续发挥好传统的家庭保障和土地保障的积极作用。
三、加大投入力度，较大幅度提升社会保障水平
温家宝总理在2009年的《政府工作报告》中，首次明确提出“大幅度提高社会保障水平”。这表明中央对加快社会保障制度建设又有了新认识、新要求。一个国家的社会保障水平通常用社会保障投入来度量。具体又分为两个指标：一是社会保障支出总额占GDP的比重，能够比较全面准确地反映社会保障的总体水平；二是财政社会保障支出占财政总支出的比重，体现了政府在社会保障中承担的责任。我国社会保障投入不足、特别是财政社会保障投入不足，是不争的事实。从国际上看，在发达市场经济国家中社会保障支出是财政最大的支出项目，占财政支出的比重一般高达30%～50%，如西欧、北欧一些高福利国家财政支出的45%以上用于社会保障，英国该比例接近70%，美国财政支出也有1/3用于社会保障。甚至在新兴工业化国家及部分发展中国家，该比例也普遍在20%以上。而我国目前财政社会保障支出占财政总支出的比重大致在10%～12%之间。就社会保障总支出占GDP的比重而言，据欧盟统计局公布，2005年欧盟国家用于社会保障的总支出占GDP的比重约为27%，北欧福利国家该比例超过30%。也可以从历史的角度纵向比较一下：上世纪60年代，英国、瑞典、芬兰、丹麦、德国、法国、日本等国人均GDP大约1500美元左右，大致相当于我们现在的发展阶段，这几个国家社会保障总支出占GDP的比重普遍大于10%。而我国在2005年，人均GDP 已达1703美元，社会保障总支出占GDP 的比重也仅为5%左右，明显偏低。
借鉴国际经验，考虑我国国情，建议逐年增加社会保障投入，确保到2015年、2020年财政社会保障支出占财政总支出的比重分别不低于16%、20%；社会保障总支出占GDP的比重分别达到10%、15%。关于社会保障投入的方向，有三个问题需要特别强调：
第一，财政要大幅度增加对社会救助的投入。社会救助是社会保障的“最低纲领”，也是目前我国社保体系中的薄弱环节，理应优先加大投入。
第二，财政要在更大程度上分担农民、农民工、被征地农民、残疾人、生活无着遗属等特殊困难人群的缴费责任，并以制度化、法制化的形式固定下来。理由是这些群体现有社会保障阙如、将来的缴费能力也不足。
第三，庞大的国有资产和公有（城镇国有、农村集体所有）土地，应当成为社会保障投入的重要来源。2006年仅全国国有及控股工业企业的总资产额就达到13.5万亿元，2007年当年这些企业实现利润总额高达1.6万亿元。这些社会财富是广大劳动者长期创造和积累的，理应通过社会保障或相关福利途径回馈给全体国民。城乡土地也具有大致相似的公有制属性，土地在商业化、城市化中实现的巨大增值的绝大部分，理应优先投入社会保障建设。这些年，一些地方在城市化进程中采用的“土地换社保”思路，在实践中就是比较成功的。2009年6月，国家有关部门发布实施的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，对转持（过去是减持）国有股充实社保基金作出了规定，这是健全社会保障体系、惠及全民的重要举措。
四、理顺政府职能，建立健全更加集中统一的社会保障管理体制
社会保障管理体制是社会保障制度运行的基础。经过多年努力，社会保障管理体制改革取得很大进展，但目前仍然存在三大问题：一是政出多门。社会保障管理职能仍然分散在多个政府部门，存在职能交叉问题。人力资源和社会保障部门主管城镇养老、医疗、失业、工伤、生育等五项社会保险，以及新型农村社会养老保险；民政部门主管社会救助、社会福利、优抚安置和慈善事业；卫生部门主管新型农村合作医疗；住房和城乡建设部门主管城乡住房保障；财政部门负责社会保障基金监管；人口计生部门近些年来开展的“西部地区农村少生快富工程”和“计划生育奖励扶助政策”，农业、扶贫部门开展的一些工作，也具有社会保障的性质。此外，发展改革、审计、监察等部门和各级工会，也不同程度地参与社会保障的管理工作。这些状况表明，全国尚缺乏统一的社会保障领导、组织、协调机构，仍然是多头管理、“多龙治水”，各部门决策权威性不够，部门之间政策和利益协调难，相互推诿扯皮，人力物力财力利用效率不高。二是政事不分。分散在不同部门的社会保障各项目的决策、实施、监督由同一部门负责，行政与经办、实施与监督、宏观调控与微观管理混在一起，基本上是“一套人马”包办社会保障诸环节的所有事务，造成政事不分、监督不力，引发了社会保障基金被挪用滥用等一些突出矛盾。例如，按照现行社会保险基金监管体制，人力资源和社会保障部门集基金行政主管与投资运营于一体，基金使用则由其下属的有社会保险经办机构负责，两者有上下级行政隶属关系，实际上无法实现有效的监督管理；而财政部门和审计部门虽然也负有对基金实施监督的责任，但往往力不从心。有些地方虽然设立了社会保险基金监督委员会，一般是有其名而无其实，难以真正实施监督作用。三是机构重叠。社会保险费的征缴主体不统一，全国目前有17个省和2个副省级市由税务机关征收，其他的省市是由社会保险经办机构征收。社会保险经办机构名目繁多，有的按险种命名，如医疗保险管理处、工伤保险管理处、养老保险管理中心等；有的称社会保险公司、社会保险管理处、社会保险管理局等；甚至有些地区社会保险的五个险种由几个部门分头管理；有的地方城镇、农村养老保险机构分设。机构重叠造成大量重复建设，大大增加了社会保险运行成本；同时还造成一些参保人员无所适从，不知从哪个机构领取社会保险待遇；甚至还会形成部门之间争夺参保对象的现象，以及出现劳动者参保“盲区”问题。
完善社会保障管理体制的根本方向，是按照政出一门、政事分开的原则和行政决策、业务经办、基金运营、社会监督相对分离的要求，明确职能，理顺部门关系，实现机构统一、决策集中、依法管理、监督有力。建议：
第一，整合现有社会保障行政管理资源，中央政府层面上在2013年新一届国务院组成时，按照“大部门”体制组建国家社会保障部，更加集中、统一地管理全国社会保障事务。包括统管全国城乡社会保障，统管企业、机关事业单位、居民社会保障，统管社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障和慈善事业等。其主要职责：一是规划和指导城乡社会保障事业发展，规划建立多层次的社会保障体系。拟定社会保障年度、中期和长期发展规划。二是制定社会保障各项目的有关政策、法规、条例，起草有关法律草案。三是对全国社会保障事务进行宏观管理，协调地区之间社会保障利益和关系。四是实施社会保障行政执法和监督。五是负责社会保障的宣传、教育、培训、信息、技术、管理人员职业资格等有关事务。
第二，坚持政事分开原则，设立相对独立的社会保障经办机构。整合精简现有各类社会保险经办机构，将养老、医疗、失业、工伤、生育等五项社会保险合并由一个机构管理，统一名称为“社会保险事业管理中心”。社会保险经办机构是在行政部门主管下的、与主管部门相对独立的、具有公共事业单位性质的机构，执行社会保险基金的征缴、日常财务管理、拨付及发放、信息咨询等社会化服务功能。社会保险经办机构设省、市（地）两级，市（地）以下为派出机构，根据需要可以设到乡（镇）一级基层。社会救助、社会福利等其他社会保障项目的经办也可参照此种模式。
第三，坚持事企分开原则，设立相对独立的社会保障基金运营机构。社会保障基金按属性可分为两大类，应实行不同的管理模式：第一类是社会救助、社会福利、优抚安置等财政性社会保障基金，以及实行现收现付制的基本社会保险基金，要纳入财政预算管理；第二类是中国社会保障基金会管理的基金，实行积累制的企业年金或部分积累制的基本养老保险基金，可以进入资本市场进行投资运营。对于第二类基金，设立专门的运营机构非常必要。具体有两种办法：一是选择已有的金融机构作为社会保障基金运营机构；二是也可以设立独立于社会保障经办机构的基金运营机构。基金运营机构是企业化的金融法人，在国家社会保障基金投资政策框架内，按照市场化原则投资运营基金。基金运营机构与社会保障行政主管机构、经办机构之间没有行政隶属关系，仅通过契约确定彼此的权利和义务。各基金运营机构依法运作、一律平等，无行政层次之区别和上下级隶属关系。
第四，健全社会保障的社会监督机制，设立各级社会保障监督委员会。该监督机构是一个非政府性质的社会公益性组织，负责监督社会保障制度运行的各个环节，如社会保障基金收缴、管理、发放、运营、社会化服务，以及社会保障执法情况等，也包括监督政府行为。设立国家、省、市三级社会保障监督委员会，委员由政府代表、用人单位代表、工会代表、职工代表和社会保障专家等组成，办公室可考虑设在同级人大。按这种办法设立监督机构成本低、监督效力高。
第五，理顺社会保障基金管理机制。社会保障基金运行的全过程由征收征缴、入库管理、发放运营、社会监督等四个基本环节组成。这些环节由一个部门负责弊端很多，应当相对分离、相互制约。应建立统一的社会保险费征缴体系，建议社会保险费全部由税务机关征收。明确财政部门的社会保障基金管理主体地位，建立社会保障财政专门账户，实行社会保障基金预算管理。社会保障参保登记、基金日常管理和待遇发放等，由社会保障经办机构负责。社会保障基金的监督，由社会保障监督委员会负责。概言之，就是“税务管征收、财政管基金、社保中心管经办、委员会管监督”。
五、坚持基本公共服务均等化，进一步明确中央与地方在社会保障方面的职责划分
社会保障制度的社会性特征，决定了其建立和实施的主体应当是政府。现已推行社会保障制度的国家，都毫无例外地把提供社会保障纳入政府的职能范围。我国社会保障制度改革20多年来，引入了政府、用人单位、职工三方分担社会保障责任的机制，特别是把政府的责任界定在一个相对较窄的范围内，同时大大增加个人的责任。这种改革取向与国外社会保障制度发展的总体趋势是一致的，原则上讲也是正确的。但应该看到，我们对社会保障责任划分这个关键问题，始终未给予足够重视和妥善解决：社会保障的历史责任与现实责任迄今是一笔糊涂账，国家、用人单位与个人的社会保障责任缺乏明确界定，政府与社会或民间责任边界始终不清，中央与地方政府的职责分工飘忽不定。典型表现是“企业依赖政府”、“地方依赖中央”。 这种责任界限的模糊，严重地影响到社会保障体系建设和法制建设，同时也直接损害着新制度的有效性，也不利于调动社会保障各方参与者的积极性。
关于“企业依赖政府”的问题。自1998年国务院提出了“两个确保”以来，各级财政特别是中央财政逐年加大对社会保障特别是基本养老保险基金缺口的补助，无条件地承担着基本养老金政府“兜底”责任。这造成了一些企业没有积极参保缴费的内在动力，甚至一些效益不错的企业也相互攀比，想方设法拖缴、欠缴社会保险费。这是多年来社会保险扩面难、基金征缴难的重要原因。
关于“地方依赖中央”的问题。在多数国家里，社会保障的职责是各级政府分摊的，中央政府主要负责立法、规划、基本标准和监管，地方政府主要负责组织实施和管理；财力方面，由中央和地方共担，基本保障部分通常由中央负责，辅助性、区域性、福利性保障部分通常由地方负责，但在社会保障支出总额里地方政府一般占大头，省级政府承担着社会保障的主要支出责任。而像义务教育、公共卫生（而非医疗保障）等方面的责任，则更多地由中央政府承担。这基本是一个常识，但在我国，某种程度上这些关系被“颠倒”了，社会保障的总体责任越来越向中央政府倾斜，却把义务教育的责任留给地方政府特别是县市等基层地方政府。1998年以来，中央财政自对社会保障的投入在大幅度增长，但并非是一种固定机制，在很大程度上带有随意性；而地方政府的投入较少，几乎处于缺位状态。例如，多年来对基本养老保险基金缺口的补助支出有90%以上是由中央财政负担的，中央财政对各地区做实个人账户也给予了很大补贴。“地方依赖中央”的问题，模糊了中央与地方在权责界限，导致中央负担过重，最终影响倒社会保障制度的健康运行。
解决上述问题，理顺中央与地方的社会保障职责，关键是做到以下三条：
第一，推进基本公共服务均等化，应成为中央与地方社会保障职责分工的新原则，也是核心原则。中央政府应把推进全国范围内基本公共服务均等化作为重要职责。具体到社会保障领域，就是要推进全国范围内基本保障均等化。在社会保险领域，中央政府负责基本养老金。养老金在所有社会保险项目中具有最强的收入再分配功能，也是收支规模最大的保障项目。与其他社会保障项目相比，养老金待遇给付有较严格的标准，领取资格也较容易全国统一，便于中央政府统一管理。特别是基本养老金，或者将来叫“国家养老金”，一定程度上具有增强国家凝聚力、维护社会公平正义的功能，理应由中央政府负责。医疗保险、失业保险、工伤保险等其他社会保险项目，以及社会福利，其需求的种类和水平因区域、城乡发展的差异而不同，具有明显的地方公共品性质，因此应由地方政府提供，但中央政府可通过财政转移支付的方式给予支持，如对城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗进行补助。社会救济的基本部分如救灾、最低生活保障等，涉及每个公民的基本权利，中央政府应发挥“兜底”作用；地方政府可以“锦上添花”，建立辅助性、补充性制度以提高保障水平。优抚安置主要与国防和军队有关，应当是中央政府的职责。
第二，坚持财力与事权相匹配原则，显著增强地方政府特别是基层政府的社会保障财力。要尽快改变目前地方在社会保障方面事权多、但财力不足的状况。这主要涉及税收体制改革问题。要按照中央税、地方税和中央地方共享税三大类，对现有税种分享进行重新梳理和“洗牌”。赋予地方政府相对独立的税权，包括立法权、政策调整权和征收管理权。还要开辟地方新税种，如在许多国家早已征收的遗产税，社会保障也可以实行费改税。同时，加大中央对地方、省级对市县的财政转移支付力度。社会保障的财政转移支付实行财力性转移还是专项转移，需要深入研究。加快建立健全社会保障预算制度。
第三，中央与地方社会保障职责分工，应逐步纳入法制化的轨道。我国社会保障法制建设先天不足，社会保障基本法，以及主要领域如社会保险、社会救助等方面的法律至今仍未建立。要充分借鉴一些发达国家的经验，加快社会保障法制建设，从法律角度妥善处理中央与地方的关系，将中央与地方社会保障职责划分和调整纳入法制化的轨道。
注：本文作于2009年12月。