绩效权责预算法：
助推人大实质性监督
高级审计师 张政斌
实行部门预算，是我国预算管理制度改革的重要内容之一，也是我国预算管理民主化的重要步骤。但从其执行情况来看，离人大实质性监督的要求还存在距离。究其根源主要是预算编制的内容、形式和机制还没有能够跳出长期以来形成的“内行说不清、外行看不懂”的怪圈。
大家知道，人大及其常委会审议批准财政预决算方案，是国家法律赋予人大的神圣职责，一定程度上，对预决算审议的力度就代表了人大财经监督的力度。然而，由于现行预算草案项目太粗、太笼统、出台时间太迟、执行调整太频等原因造成的监督不到位、不深入、不规范问题，也同时使人大对预算资金使用与效益的审议监督只能根据粗略预算报告掌握在“八九不离十”之间。该问题的存在，严重地影响了人大财经监督的严肃性，影响了预算执行的约束性，增大了预算支出的随意性，增大了滋生腐败的可能性。预算的模糊，必然导致监督的困惑。欲切除预算资金管理中的这一“毒瘤”，就必须施以“手术”更新部门预算机制——实行“绩效权责预算编制法”。其精髓可概括为十六字：预算早编，项目细化，绩效清晰，权责明示。
一、 绩效权责制预算法之内涵与必要性
所谓绩效权责制预算就是指严格按照绩效权责细化内容编制部门预算的制度。具体地讲就是部门预算中的每一个项目都要具体编制出质量标准，即该项预算执行后所能产生的效果或建树的功业，进而反映出国家公务员为祖国、为人民效命的高尚情操；还要具体编制出数量及职责标准，即有关部门为达到预算效果而使用国家资金（包括用多少、用到哪、具体干什么等）的权力及其责任，同时反映出人大对部门编制出的预算草案是经过权衡其轻重、缓急、利弊、得失进行取舍后而责成相关部门付诸实施的。它的特点是“预算项目细化，财政资金量化，社会绩效亮化，用款职责强化”。细化，要求列示资金用途的类、款、项，甚至细到某个阶段的某个环节或某个品牌的某种型号；量化，要求注明办什幺事或办到什幺程度需多少钱，具体到以“元”为单位；亮化，要求把办事的效果，花钱的效益明明白白地公布于众；强化，要求列示预算项目所达到的预期质量与数量指标及其未来效益的办事者的职责。此法编制出的预算，不仅要反映每项资金的用途去向，而且还要反映资金运用的效果；不仅要说明资金干什幺，由谁干，而且还要说明开支为什幺、干成怎幺样；不仅要呈现项目与资金的有机结合，而且要呈现项目与资金的一一对应关系，体现“一个萝卜一个坑”的管理模式。在编制中按预算规律办事，体现权力就意味着责任，花钱就意味着效益，投资就意味着收获的理财观念，使每笔开支都要在“投入产出效应”的轨道上运行。在执行中，如果只有投入、不见产出或产出的东西变了“味”、走了“调”，该项目责任人最终要受到人大的质询。就是说，今后当官不会再有“上级拨款我来花，花完不问你我他”的美差。这种“一杆子插到底且清澈如水”的预算，无疑减少了行政权力滥用的“自由空间”，给爱玩权术者套上了一道亮晶晶的“紧箍咒”。
（一） 强化人大监督的需要。屗现行的预算草案过于简化，项目无论证，工程无规划；收入和支出只有大盘子，没有中小盘子；数字只列到大类，伸不到款项，大块资金很少落实到具体项目或具体环节，使本来应该非常具体的东西变成了没有形状的轮廓。
大家知道，过去人大审议的预算是预算报告，而不是预算草案。就理论来讲，预算报告仅是对预算草案编制所作的说明，起解释作用，而预算草案才是审议的真正对象。可过去的预算草案变成了预算报告的附表，只不过是将报告中的大类项目和数字表格化了而已。从篇幅上看，预算草案不及预算报告的一半，不及年终决算报表的十分之一，试想：决算报告是概括给内行看的，尚需一定的篇幅，而交给人大代表看的，简单的几张表格能反映清楚全年的预算内容吗？可见，过去对预算进行审议监督，充其量只是听听报告解释、看看表格中的数字而已！而没有真正对每项财政资金的详细用途、具体去向、准确金额及用款效益进行实质性监督。这一管理上的漏洞，带来了大搞形式主义的滚滚财源，筑起了形式主义者造假谋私的弹性空间，酿造了某些好大喜功者挂着为人民谋利益的幌子，专干损民害国谋私的拙拙怪事。
假若我们的预算机制不改革，还沿用那种将“预算报告与预算草案倒置”的传统模式，每年展现在人大代表面前的仍是“内行说不清，外行看不懂”的简要表格，即使人大代表全都是财经专家或预算内行，他们又能对这个粗线条、大轮廓、原则性与灵活性都很强的审议对象怎幺样？在这种环境中，做事看上级的脸，讲话随领导的腔，工作是为了让上级看的形式主义肯定不会绝迹。如果把搞形式主义的根源统统归结到搞形式主义者的主观意志上，他们肯定不服，肯定会叫苦不迭，喊冤叫屈，因为在客观上给他们创造了“想就有”的滚滚财源。
因此，只有向人大提交的预算草案是按绩效权责预算法编制的，到了代表手中才有看头，到了代表口中才有嚼头，到了代表脑中才有念头，到了代表会上才有议头。唯其如此，代表们才能看清预算年度的收支“葫芦”有多大，才能看清“葫芦里卖的什么药”，才能分析“葫芦里药”的作用，才能对葫芦里药的取舍“拍板”，才能断绝形式主义的造假财源，才能纠正个别人私欲膨胀的讨好迎合心态，才能有一切由代表说了算的结果！
预算的清晰、透明，必然带来监督的规范、高效；监督的准确到位，必然带来做事的认真负责，做事的尽责为民，肯定换来的不是中看不中用的“政治秀”。
（二）适应WTO国际规则的需要。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则，也是依法理财原则所要求做到的。可在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使国家严肃的法律、法规在执行中屡屡受挫，大打折扣，人大要不折不扣地审议好预算，预算方案必须在新预算年度开始前出台亮相，收支项目必须细化到具体项目、具体环节或部位，并列示预期效益与权力责任，才能使人大进行实质性监督稳步与国际贯例接轨，才能保证日后资金使用“对号入座”，并在“岗位成才”，才能使保质保量圆满完成预算任务的口号化为行动贯穿到预算编制审批、执行、验收全过程，才能使有量无质等于浮夸，有质无量等于浪费，有开支无效益等于犯罪，少开支高效益才是工作的现代理念深入人心。
（三）完善预算管理、干部管理机制的需要。“绩效权责制预算法”要求遵循“实际、必要、高效、责任”原则细化预算编制，且资金投向要体现国家产业政策。该法打破了沿用多年“保基数加增长”的传统固化分配模式，有利于从实际出发安排有限的财政收入到最需要资金的地方去发挥无限的作用，可以减少或避免用款单位的理想预算与实际预算过大差距而形成的“胖猪瘦猪都哼哼”现象，有利于克服暗箱操作下形成的“围绕数字造项目，争取资金缠财政”经验主义的人治化不正之风。同时由于预算项目、预算支出的法定性，可以有效防止因“一把手”调整而出现前任官员临撤突击花钱、后任官员新任要新开工上项
（四）增强国家财政职能的需要。过去预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了“跑钱”的同义语。各级领导的条子，部门追加预算的申请报告，用款单位领导者的面子便一个接一个地涌向财政，财政部门苦于对各项事业发展的支持，苦于能一碗水端平，不得不将主要精力放在日常“迎来送往”应酬、应付追加预算，审核不断变动中的平衡上。于是乎，就有了日复一日，年复一年忙追加；预算中调整，调整中预算再平衡；一年预算，预算一年穷应付等等预算编制工作真实写照的顺口溜。这样，不仅削弱了预算的严肃性，加大了预算执行的难度，而且削弱了财政职能，影响了纳税人的钱分配使用的公正。要克服这些旧的预算编制方法不能自身克服的弊端，必须在新机制下实施绩效权责制预算编制法，变过去资金分配的“暗箱操作”为今天财政预算的“阳光作业”，变过去各部门缠着财政要钱花为现在的财政盯着各部门怎花钱，变过去讲消费头头是道为今天谈效益精打细算，使财政彻底摆脱整日应付方方面面要钱报告的烦恼，腾出更多的精力检查资金运行情况，强化财政的监督职能。
(五)深化财政审计的需要。纳税人的钱被税务部门征缴叫税收，转达到国家金库叫财政收入，财政部门编入支出预算且经批准后就叫经费或资金，用于公共事业、维持社会正常运转。这一征缴分配过程也就是财政审计之监督对象，其审计依据就自然成了国家税法和人大批准后的预算方案，审计目标主要考查是否按照批准的预算执行，监督运行情况是否达到了预期目标并产生了应有效益。而现行预算草案由于先天不足，后天抄来抄去，审计的尺度变成了“橡皮筋”。一是预算出台太晚，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，试问这段时间内无预算却先行支出的根据何在？二是预算调整无序，常常是“预算动手搞，调整序幕开，资金早花干，年终补批忙”，审计面对这种“年终对照决算调整预算，调整方案说说算”的人为决算实现法只能望而兴叹！三是预算编制过粗，财政部门习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，随用随批的管理办法。对这样的预算执行进程进行审计，无法按“对号入座”的标准对支出合法性进行界定，不得已只能掌握在“八九不离十”之间，给预决算审计设置了不应有且又无法清除的障碍。为扫清深化财政审计道路上的绊脚石，细化预算就首屈一指为预算审计的“清道夫”，绩效权责制预算法就成了财政审计尺度的“规正器”。
二、绩效权责制预算法编制原理
细化预算，体现绩效、明确职责是绩效权责制预算管理方式的本质体现，它是对原来预算编制粗放，资金分配不透明管理方式的挑战，是对“家长制”理财行为的革命，是国民经济再分配中的阳光工程。要把纳税人创造的财富合理、合法、公开、公正地应用到三百六十行各把刀的“刀刃上”，必然要求编制预算项目明细到这三百六十行的把把刀刃上，明细到把把刀刃应负有的职责上，明细到把把刀刃应产生的预期效果上。换句话说，细就要细到干什么事需花多少钱，怎么花，必要性如何，预期效果怎么样，花钱过程中职责怎么样。要做到这个“细”字，必须在时间上叫响一个“早”字，以给预算编制留下足够的预测、前瞻时空，这样才能让操作者跳出过去那种在仓促的时间内搞仓促的预算背景下所残留的阴影圈，才能显示出好事多谋的良好效应。一言以敝之，早是细的前提条件，细是早的目的，实是细的目标归宿，无早则无细，无细失早意，无实细无用。因此，编制早、项目细、绩效明、职责清就成为绩效权责制预算法的编制特点。
(一) 编制时间安排。一般为本年预算上年编，下年预算本年编，一年压一年，依次类推。这就是说，预算执行年度和预算编制年度是一个预期周期内的二个不同年度，相差一年，二者为因果关系，不能倒置，倒置等于违法。
（二） 组织形式及编制方法步骤
1.预算部门按绩效权责制预算法编制建议预算草案。凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位在不考虑原来项目、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所必需的前瞻性人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，而后将论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途及效益，即资金要再细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，同时对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益，最后再加一项“不可预见费用支出”,以此作为本部门预算建议草案向同级财政部门请示报批。需说明一点,该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余向下年累积。
2.财政部门采用综合平衡法统筹编制本级汇总预算草案。(1)财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。(2)而后预算部门再据此批复数编制正式预算草案上报，最后由财政部门审核后汇总编报本级财政预算草案并附带部门预算草案，报人代会审批。(3)人代会根据报批的预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益结合当地的实际情况逐一进行审议，审议后再决定批准与否或提出修订议案。
(三).运行管理。绩效权责制预算法的运行包括编制、审批、执行、决算再审批五个紧密联系阶段。编制是前提，审批是关键，执行是过程，决算才是结果。它们完成一个运行周期需要跨越三个日历年度，从纵向考察，五个阶段界限分明，流水作业，连续不断；但从横向来看,不同周期的五个阶段互相交叉、彼此重叠、同时存在。其管理模式可概括为“一个萝卜一个坑”成“一一对应”关系，有萝卜就有坑，有坑也应有萝卜,不存在没坑的萝卜，也不可能有无萝卜的坑。如将此经作种田,预算编制就要规划出哪块田播什么种,长多少苗,长成什么样.如此一来,预算资金这个种子，应使用多少点在哪块地域的哪个位置就变得一目了然;财政决算这个记录秋收果实的帐簿,究竟能不能和预期绩效”前后呼应”也变得明明白白。让人民代表就此来检验整个生产及果实生长状况，来分析生产、开花、结果的整个管理过程同预期效果之间的一致性和必然性，来根据过去的经验教训绘制未来美好蓝图也就变得迎刃而解。此模式可以有效防止预算管理“只定剧院，不定座位”所带来的种子未能对号入座而产生的混乱，避免无序化运作。
综上所述，人大对财政预算进行实质性监督的前提是：用规范、透明、高效、公开、公正、先进科学的预算管理模式---绩效权责预算法来编制部门预算草案，使每一个人大代表都能看明白财政有多少钱，都能弄清楚办什么事需要多少钱，都能心装“一杆称”来权衡花钱办事的利弊得失。唯有如此人代会上对预算草案的审议才能“入木三分”，才能使预算管理工作彻底跳出“编制摆形式，审议走过场，资金随意批，项目凭兴趣，效果无人理”的怪圈。