浅谈绩效权责预算编制意义
张政斌
所谓绩效权责制预算法是指在无基数的前提下，根据预算年度实际需要及预期效果按权责相结合的原则充分反映“投入产出”概念的新型细化预算编制的一种方法。它有二层涵义：一是绩效，即不考虑原来基数，只顾及实际需要，无绩效就不安排预算，有绩效才编制预算；二是权责，即有权花钱，更有责花好，不能只管风光一时，不顾未来效益，用权与问责机制相随。它旨在实现“预算项目细化，财政资金量化，用款职责强化”。此法要求，预算编制提早一年，项目责任细化到部门，资金效益落实到工程，按预算花钱办事要有效果，须保质保量，有量无质等于浮夸，有质无量等于浪费，有开支无效益等于犯罪，少开支高效益才是工作。
适应WTO国际规则的需要。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则，也是依法理财原则所要求做到的。可在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使国家严肃的法律、法规在执行中屡屡受挫，大打折扣，一直得不到严格地执行。要不折不扣地执行批准的预算，预算方案必须在新预算年度开始前出台亮相，收支项目必须细化到具体项目、具体环节或部位，并列示预期效益，才能保证日后资金使用“对号入座”，并在“岗位成才”。
完善预算管理机制的需要。“绩效权责制预算法”要求遵照“实际、必要、高效”原则细化预算编制，且资金投向体现国家产业政策。该法打破了沿用多年“保基数加增长”的传统固化分配模式，有利于从实际出发安排财政收入到最需要资金的地方去，减少或避免用款单位的理想预算与实际预算过大差距而形成的“胖猪瘦猪都哼哼”现象，有利于克服暗箱操作下形成的“围绕数字造项目，争取资金缠财政”经验主义的人治化不正之风。
增强国家财政职能的需要。现行预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了“跑钱”的同义语。各级领导的条子，部门追加预算的申请报告，用款单位领导者面子便一个接一个地涌向财政，财政部门苦于对各项事业发展的支持，不得不将主要精力放在日常应付追加预算，审核不断变动中的平衡上。日复一日，年复一年忙追加；预算中调整，调整中预算搞平衡；一年预算，预算一年穷应付便成了预算编制工作的真实写照。这样，不仅削弱了预算的严肃性，加大了预算执行的难度，而且削弱了财政职能，影响了纳税人的钱分配使用的公正。要克服这些旧的预算编制方法不能自身克服的弊端，必须实施绩效权责制预算编制法，实现资金“阳光分配”，变过去资金分配的“暗箱操作”为今天财政预算的“阳光作业”，变过去各部门缠着财政要钱花为现在的财政盯着各部门怎花钱，变过去讲消费头头是道为今天谈效益精打细算，使财政彻底摆脱整日应付方方面面要钱报告的烦恼，腾出更多的精力检查资金运行情况，强化财政的监督职能。
强化人大监督的需要。预算编制须遵循真实、合法、效益原则。预算草案是人大审查监督预算的载体，预算报告充其量是草案编制的说明，只不过是草案概况的解释，不能作为监督的主体。也就是说，草案是主体，说明附件，起解释作用。可目前的预算草案过于简化，项目无论证，工程无规划；收入和支出只有大盘子，没有中小盘子；数字只列到大类，列不到款，大块资金很少落实到具体项目或具体环节，使本来应该非常具体的东西，变成了没有形状的轮廓。相应地，政府报送人大审批的预算草案也就成了看不到“井然有序的陈设”的模糊“一片红”。每年审议时，人大代表看到的实际上是预算报告而不是预算草案。预算草案成了报告的附件，该附件也只是把报告中所列的数字编成一个简表，且表中数字都是大类数字，人大代表面对这简单的几页纸，一大堆排列整齐的阿拉伯数字所形成的预算方案，内行看了说不清，外行瞧了弄不懂，只能审议葫芦的大概，而了解不到葫芦里的药，只能审议要花多少钱，但不清楚究竟怎么花钱，花到哪，办什么事，能产生怎样的效果。这种状况给人大履行宪法和法律赋予审批财政预决算并监督其执行的神圣职责带来了很多不便，在客观上造成了预算审查只是程序性的举手表决，没有实现实质意义上的监督。没有科学、严谨、合理、前瞻、可行性强的预算草案，就不可能有认真、严肃、充分、超前、有效的监督审议。欲使人大由程序性审查跨入实质性监督的门槛，唯一办法就是使预算人人看清楚，个个弄明白——全面推行绩效权责制预算法，让人大代表从一个个细化的预算项目中充分审查财政资金的用途、去向和预期效益，让宪法、地方组织法赋予地方人大及其常委会审查和批准财政预算并监督其执行的职责落实到实处。我们相信，预算的清晰、透明，必然带来监督的规范、高效。
深化财政审计的需要。纳税人的钱被税务部门征缴叫税收，转达到国家金库叫财政收入，财政部门编入支出预算且经批准后就叫经费或资金，用于公共事业、维持社会正常运转。这一征缴分配过程也就是财政审计之监督对象，其审计依据就自然成了国家税法和人大批准后的预算方案，审计目标主要考查是否按照批准的预算执行，监督运行情况是否达到了预期目标并产生了应有效益。而现行预算编制由于先天不足，后天抄来抄去，审计的尺度变成了“橡皮筋”。一是预算出台太晚，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，试问这段时间内无预算却先行支出的根据何在？二是预算调整无序，常常是“预算动手搞，调整序幕开，资金早花干，年终补批忙”，审计面对这种“年终对照决算调整预算，调整方案说说算”的人为目标实现法只能望而兴叹！三是预算编制过粗，财政部门习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，随用随批的管理办法。对这样的预算执行进程进行审计，无法按“对号入座”的标准对支出合法性进行界定，不得已只能掌握在“八九不离十”之间，给预决算审计设置了不应有且又无法清除的障碍。为扫清深化审计道路上的绊脚石，细化预算就首屈一指为预算审计的“清道夫”，绩效权责制预算法就成了财政审计尺度的“规正器”。