县级大部制改革的富阳与顺德模式
本报记者 王 淼
近年来，在县级大部制改革的实践中，浙江的“富阳模式”和广东的“顺德模式”尤为引人注目。对于这两种模式，富阳人称自己的改革做的是“乘除法”；顺德人则称自己的改革是“化学反应”。日前，在中国行政体制改革研究会举办的中德县域公共治理比较国际会议上，地方的改革者与专家学者共同对这两种“大部制”改革模式进行了研究和讨论。中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯指出，富阳和顺德的改革都是内驱动型的改革，在既定的体制框架下做了很多有益的探索。不管是富阳模式，还是顺德模式，如果能够下决心在全国2000多个县、县级市和市管区推广，会从根本上改变我国基层党政管理的方式，其积极意义不可估量。
富阳模式：“神变形不变”的专委会制度
富阳用“神变形不变”这样一个词来概括自己所进行的大部制改革。其原因就是其“专委会制度”是在基本不动机构、不动人员的情况下，通过把分散在部门中的决策权有机地收归到“专委会”，让部门真正成为执行机构而实现的。
这样一种改革是建立在对我国目前县域公共权力运行中存在弊端的反思基础上的。富阳市委宣传部部长赵玉龙在介绍富阳经验时指出，目前我国县域的公共权力运行有三个缺陷，一是县里有40多个部门，部门过多，分割过细，资源配置非常分散。而且每个部门站在自己角度来决定自己的工作内容，从而造成决策公共性的缺失。二是由于部门分割过多，造成了部门的力量过散，影响决策的执行力。三是权力的制约也比较散，监督的权威性不够。2009年，富阳市确定政府基建项目197项，计划总投资135.62亿元，其中2009年计划投资41.89亿元，然而2008年全市财政总收入45.07亿元，其中地方可用资金仅为21.6亿元。这些可用资金既要确保政府的日常机构运转，又要确保基本的民生改善，留给政府基本建设的资金屈指可数。不仅如此，仅有的这点财力还几乎全部分散在各个部门，成为了“部门财政”、“碎片型财政”，政府无法进行统一的调度，形成了“部门代替政府、屁股指挥脑袋”的局面。
正是出于对这种缺陷的认识，2007年初，富阳市出台了《中共富阳市委关于建立市四套班子重大事项协调运作机制的意见（试行）》和《中共富阳市委富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见（试行）》，把四套班子分工负责与合作共事结合起来，把现代政府统筹整合理念与现有的部门分工体系有机地结合起来。这套机制，富阳把它称为“5+15”运作机制。
“5”，指从四套班子层面，建立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组、决策咨询委员会、监督管理委员会5个机构。其中3个领导小组是市委重大事项议事机构，只议事不决策，决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四套班子联席会议行使。决策咨询委员会是全市重大事项的决策咨询机构，由人大、政协牵头，市内外专家组成。监督管理委员会整合全市各类体制内外监督资源，实现事前事中事后全过程、全方位监管。
“15”，指从政府层面，建立计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、招商委员会、信息化工作委员会、运动休闲委员会等15个专门委员会（简称“专委会”）。“专委会”的性质是富阳市政府的统筹协调执行机构，它不是一个有形的大部门，而是按照职能有机统一的思路，把各部门中的相同相近职能梳理出来，整合归类组成。
据介绍，富阳的专委会制度实现了以下几个方面的好处：一是以软件创新促进硬件提升。富阳市设立的“专委会制度”，其核心是政府职能的整合归类。“专委会”的机构是虚拟的，并没有涉及到政府机构的调整和人员的增减，只是在机制上进行了创新，对交叉重叠的政府职能进行了整合，跳出传统的部门设置，体现了统筹整合的理念，较好地避免了过去机构改革“精减———膨胀———再精减———再膨胀”的弊端。二是实现体制内决策、执行、监督的既相互协调又相互制约。富阳市的15个“专委会”可分成统筹决策、执行、监督三类，体现了决策、执行、监督相协调，形成了较为完整的系统。三是逐步消除了部门权力的利益化。政府对分散在各个部门的政府资金、资产、资源进行集中管理、统一调度，最大限度地增强政府的可用财源。其次，改变过去按基数逐年递增切块给部门的做法，统一编制政府大预算，资金一律不通过部门拨付，由财政直接集中拨付，减少中间环节。
顺德模式：党政统合的高效率运作模式
与富阳的基本不动机构、不动人员相比，顺德的做法则显得更加果敢。顺德大部制改革，把41个党政机构大刀阔斧地调整到16个部门，其力度之大，创新之多，被外界称为“石破天惊”。
国家行政学院经济学部副主任张占斌指出，顺德模式的重要特点就是最大限度的“同类项合并”，建立宽职能的党政组织运行架构，实现党政职能有机整合的“化学反应”。这次顺德的党政机构整合优化，不仅是顺德历史上机构“瘦身”幅度最大的一次，也是全国县级党政机构改革中缩减整合力度最大的。其中政府机构10个，大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构数限额。构建了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等的工作格局，解决了过去部门分设过细、职能重叠、多头管理、部门间“耍太极”和“踢皮球”的问题，通过部门整合变部门之间协调为部门内部协调，减少了协调工作量，提高了执行力和服务效能。
汪玉凯则表示，顺德作为佛山市的一个区，行政级别虽然只相当于一个县，但考虑到其经济比较发达，中央赋予该区地级市的管理权限。在此次大部制改革中，顺德最大的亮点有以下几个：一是党政统合的组织架构。将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构：其中党委6个，政府10个。如在新设立的市场安全局，整合原来政府8个管理市场和安全的机构，将原来的8个大盖帽，整合为1个，包括工商、质检中央垂直管理的部门。二是按照决策相对集中、执行专业、监督独立的思路，重组党政权力结构。其主要做法是，建立有党委、政府、人大、政协四套领导班子成员参与的重大问题决策联动机制。十六个大部门，均有党委、政府的副书记、副市长或常委中的一个领导人分管，使十六个部门能够快速地执行党政的重大决策，减少了层次，提高了效率。三是确立了扁平化、高效率的党政运作模式。鉴于顺德的大部制统合模式，有很强的操作性，我们认为，在党政难以真正分开的情况下，顺德模式是最经济、最有效的一种县级党政管理运作模式，可以考虑在“十二五”期间被广泛推广。
据介绍，顺德大部制改革的核心是转变政府职能。他们认为，推行“大部制”改革，不能只停留在简单的加减法，而要“同类项合并”，且要发生“化学反应”。顺德区委书记刘海强调，减少机构并不是改革的核心问题，“根本目的是更好地向服务型政府转变，让老百姓办事更方便。”从根本上厘清政府、市场和社会三者的关系，最大限度地释放社会生产力，走出机构改革“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。
对于“顺德模式”，人们最为纠结的还是“党政分开”还是“党政合一”哪个更合理。有人提出“这么改，是否党政不分？”顺德区委书记刘海这样回答：“我们是基层，核心是要解决问题。”
推广改革经验需要全盘规划
对于富阳与顺德的两种改革模式，人们并无将其分个高下的愿望。相对于顺德的大刀阔斧，富阳的“专委会模式”似乎还显得有些保守。有专家指出，富阳之所以做乘除法而不是加减法，一个重要原因就是在没有上级授权的情况下，如果把这些部门进行撤销，就会影响与上级的联系，从而无法获得来自上级部门的资源。
虽然顺德的改革受到了来自广东省委的大力支持，但张占斌也还对这一改革的深入发展抱有顾虑。他认为：“由于顺德大部门改革涉水甚深，牵动了党和国家层面多年仍在探讨的重大理论与实践问题，也提出了迫切需要解决的体制机制和法律法规问题。”
张占斌指出，“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，这是调研中多次听到的话。看似玩笑话，却有其深刻内涵。基层改了，上面却不改，或者改动很小，工作对接就会出现上面千条线、下面一根针的情况。这些困难，单靠顺德一己之力无法解决。他说，比如社会工作部对应省市部门竟达35个，其中省是19个，市是16个，存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬问题，单是开会就疲于奔命，而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加，部门领导成了“会议专业户”。即使上下对口比较少的部门也有3个~4个，年终光汇报总结就搞了好多版本。此外，张占斌认为，改革对法律法规有“突破”，先行先试需要法律法规的保障。如顺德虽然被赋予地级市权限，但涉及的相关土地审批权、行政许可权等有可能在省外的诉讼中成为证据。
对于为什么在很多地方不愿意复制富阳、顺德，汪玉凯认为主要还是观念障碍。首先觉得改革是有风险的，怕机构改了以后与上级工作联系时造成被动；其次是整体改革的环境和氛围的原因。从这个角度看，大部制改革能否从强势改革者的大力推动成为一种普遍的实践还有待进一步探究。在上级没有实现大部制改革，而下级率先进行改革时，地方改革的主政者要面对的压力和阻力是更大的。如顺德的改革方案一度高度保密，顺德区委只有几个领导知道此事。2009年9月14日，即将赴京参加中共十七届四中全会的汪洋，批示同意了顺德大部制改革方案。9月15日上午，顺德区委常委和副区长们才正式知道了顺德大部制改革框架和内容。这些区领导，只比媒体早知道了6个小时。在顺德区政府很多人眼里，这一次改革确实动了人家的奶酪，一些领导的手中权力被摊薄了甚至被稀释掉。
对于富阳和顺德改革的突破之外，也有专家指出，这些改革也有保守之处，那就是“人员一个不减”。署名彭澎的文章指出，顺德改革与深圳改革最大一个共同处就是不进行人员分流，这就使机构改革可以减少摩擦，得以顺利进行。与深圳设置大量副职不同，顺德副职不多，却创设了政务委员、局务委员这种新型职位，这种创设保证了“人员不减、待遇不降”，是一大创举。但是，从长远来讲，应该考虑相关岗位的“只减不增”、自然淘汰。作者认为，人口众多、GDP量大都不是公务员队伍要壮大的理由。目前公务员队伍庞大，主要还是政府管得太多。只要政府职能转变不到位，公务员就会忙个不停，队伍就会膨胀壮大。
与基层大部制改革的大胆尝试相比，很多专家更关注行政体制改革与市场经济体制改革以及政治民主化改革的配合问题。广东省人民政府发展研究中心副主任王利文则表示，“大部制”改革，除了要把市、区不该管的事权下放，还包括对市场机制能够自行调节，公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，政府不干预，“要改变有权放不下，不放心放的固有思维，敢于放给社会，让行业协会发挥作用。否则，所谓改革后的机构依然会臃肿，基层无权干不了事情，政府拥权却干不了那么多事情，结果吃亏的还是老百姓。”