——从广东省中山市行政体制改革谈起
行政管理体制与社会管理体制的优势,正日渐成为衡量经济能否持续快速发展的重要变量。如果说过去30余年的辉煌是中山在经济领域先行先试使然,那进一步改革以扁平化行政层级为核心的行政管理体制,可以说是为中山经济体制改革保驾护航,而涉及面甚广的社会管理体制改革则更应成为经济体制改革的根基。新一轮行政体制改革，必须重点推行政府职能的转变。,扩权改革不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权。过去30年来,基层政府部门习惯将招商引资作为最大的使命之一,中山推行简政强镇,就应该防止政府强化投资职能而弱化服务职能。本文发表于2010年9月28日《南方日报》DT11版，由记者黄煜升采写，原标题为“改革动力如何增强？”。
行政管理体制改革
如何继续为经济发展保驾护航?
革新行政管理体制,这是时代趋势,更是现实需要。
在中山纪念改革开放30周年之际,时任省社科院邓小平理论研究中心主任温宪元曾评价说:中山政府一直致力于改革传统行政管理的模式和方法,培育政府不断创新、自我调整、自我修复、自我完善的能力,构建了一个高效、符合人性、充满生机和活力的现代政府。
确实,诚如温宪元所言,如果说过去30余年的辉煌是中山在经济领域先行先试使然,以扁平化行政层级为核心的行政管理体制可以说为中山的持续辉煌保驾护航:
1984年中山挥别农业县,首度成为市级建制。在此基础上,1985年底中山完成撤区建镇的行政层级改革。随后,中山不断启动多轮行政审批制度改革,将行政管理体制改革推向深处。如今,链条短、成本低、效率高的行政管理体制优势,已经成为中山经济体制之外的最大改革动力,深深影响着整个经济模式的运行。
今天,伴随着经济形势的急速改变,这一曾被津津乐道的“市辖镇”体制同样面临诸多问题亟待解决。
比如说,“市辖镇”模式赋予了中山众多镇区较高的自主权,但最核心的权力———财权与事权依旧掌握在市一级,令不少镇区一级部门面临“责任大,权力小”的尴尬,众多想法均因无执行权限而成为泡影。
又比如,在大部制改革上,虽然中山并非试点城市,且已在今年将政府工作部门从此前的34个减少至32个,但在许多专家看来,中山大部制改革步伐明显要慢于周边城市。这一现状直接造就的局面是,政府机构依旧臃肿,服务效率依旧较低。
在风云变幻的当下,大刀阔斧革新行政管理体制既是经济体制深层次改革的呼唤,也是中山能否在下一个产业发展浪潮中抢占先机的关键。须知,行政管理体制改革作为社会发展不可或缺的组成部分,已经存在于经济改革的整体进程之中。而对于一早就极力深化行政管理体制改革的中山而言,行政管理体制领域的优势正日渐成为衡量其经济能否持续发展的重要中介变量。
简政扩权最大考验在利益纠纷
以增强经济体制之外的改革动力为目标,实际上中山一早就将行政管理体制改革提上日程。例如,在事权的下放上,今年上半年中山正式启动了第五轮行政审批事项清理；在财权的下放上,自2008年开始,中山就积极探索将较大的财权下放至落后镇区,以支持地方经济发展。
着眼当前,中山正在紧锣密鼓地推行一项足以影响整个经济体制运行的行政管理体制改革———简政扩权。这绝不仅仅是对中山已经坚持20余年的“市辖镇”体制的补充,更是中山构建服务型政府的自我约束,因为这一改革并不单单是赋予中心强镇权力,还是进一步厘清政府与市场之间的权责。
当然,大刀阔斧的行政管理体制改革必然会遇到诸多阻力,如何将其一一化解也成为中山此轮行政管理体制改革成败与否的关键。
在专家看来,中山推行简政扩权,首要解决的难题在于各种利益纠纷。所谓的利益纠纷,首先存在于扩权镇区与放权部门之间。强镇扩权,一定程度上是镇区利益与部门利益关系的调整。然而,由于部门从自身利益考虑,往往出现“先放后收,明放暗不放,放小不放大,放虚不放实,放差不放好”等现象,成为强镇扩权必须攻破的难点和重点。
中山推行简政扩权,要解决的第二个难题就是政府职能的转变。在广东商学院流通经济研究所所长王先庆看来,扩权改革不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权。过去30年来,基层政府部门习惯将招商引资作为最大的使命之一,中山推行简政强镇,就应该防止政府强化投资职能而弱化服务职能。
“在新一轮改革中一定要淡化投资职能,促使基层政府从投资型转为服务型,即从前台走向后台,从主角向配角转型。尤其要对令政府官员热衷于上项目、争投资的政绩评价体制进行根本性改革。”王先庆说。
■破题建议
市委党校公共管理教研室:
要以村级治理转型支持简政扩权
简政扩权最终是要解决治理转型滞后中存在的公共服务短缺、财权与事权不对称、政府效能不足等状况。中山市实施简政扩权行政管理改革抓手主要在以下三个方面:一是制订市政府与镇政府的明晰、可操作化的权限清单；二是制订符合中山本地实际情况的强弱镇分类标准；三是制订政府职能转变、政府能力优化可实施的评估细则。
中山市是广东为数不多的不辖县的地级市。在实施简政扩权过程中,更应充分认识村级治理的政治意义,要以村级治理转型支持“简政扩权”,从这个层面而言,中山市选派大学生村官是治理转型谋篇布局的重要一环。
此外,发展非政府组织(NGO)、公共服务外包、多中心治理等也应放在提高政府能力的备选项之中。强镇不仅需要“赋权”,更为需要的是“赋能”,这也是经济社会转型与政府转型二重奏的题中之义。
市经济研究院常务副院长梁士伦:
应注重两个“同步下放”
中山在推行简政扩权的过程中,应该注重两个同步下放。
首先是权与责的下放。扩权,实质就是使镇级政府拥有更多的主动权,但在对镇区权力监督体系不够健全的背景下,如果所扩的权力没有得到有效监管和制约,强镇扩权将会产生无法预料的乱象。因此,在简政扩权的过程中,权与责必须同时下放。
其次,事权与人权、财权应该同步下放。简政扩权涉及人员的精简问题,对于镇一级部门来说,若未来获得更多的权限,则意味着固有人员所承担的工作要远远超出此前范围。在这种情况下,镇一级肯定要求增加人员预算,进而提出财政分成的要求,而这实际上是事权下放对人事权与财权下放所提出的同步要求。
社会管理体制改革
如何进一步夯实经济转型根基?
如果说经济体制是改革的核心内容,行政管理体制是改革的保障,对于中山而言,社会管理体制无疑就是改革的基础,也是经济体制之外的另一改革动力。
事实上,作为改革开放和经济发展的先发地区,中山在大力推进经济体制改革之时,传统政府一元化社会管理模式因不适应社会结构变化已经出现了诸多问题:经济主体多元、利益诉求多样、社会矛盾增多、管理难度加大……
为此,数年之前,中山已开始加速推进各种社会管理体制改革,当中最为外界所乐道的便是户籍制度的改革与网络问政的普及。
改革并非一蹴而就,尤其是在涉及面甚广的社会管理领域,中山还存在诸多未曾涉及的关口。例如,在将政府职能转由社会组织“接棒”这一方面,中山至今尚未有明确的改革举措,最终在一定程度上阻碍了经济的快速增长。
举个最简单的例子,随着社会分工的日益精细和技术装备水平的不断提高,商品的制造成本大大降低,交易成本越来越高,越来越需要中介组织提供服务,通过降低交易成本来降低企业总的生产成本,提高企业的国际竞争力。但中山的中介服务水平发展极为缓慢,直接导致全市多数企业交易成本长期居高不下,最终使得制造成本低的优势被大大削弱甚至抵消,较大程度上阻碍了企业的快速发展步伐。
又比如,基层社区的和谐有效自治是一个地方经济稳定发展的基本保障,政府职能缺位、自治组织职能错位成为长期困扰中山诸多社区的老大难题。广东试点城市的做法是通过社区“政社分离”改革,充分调动居委会工作人员的积极性以达到自治效果,而当前中山在这方面仍未作出足够的探索。
三大不足影响整体经济运行
追溯历史发展的轨迹,社会的全面改革起源于经济改革,而后延伸到行政、法律和社会其他领域。从社会发展的系统论角度而言,经济体制改革的成败有赖于与社会其他要素的协同发展,这当中既包括行政管理体制改革,也应包含社会管理体制改革。
对于中山而言,当前推进社会管理体制改革最大的难点,无疑就在于政府把应该由社会承担的职能有序地转移出去,让社会组织“接棒”。在去年“两会”前,市政协委员伍展辉就对上述难题进行了摸底,并在“两会”时提交了一份关于发挥社会组织作用的建议。在他看来,当前中山的中介服务显然存在三大不足,直接影响到了整个经济体制的运行。
首先,政企不分、政事(事业单位)不分的现象仍然存在。中山的中介组织起源于改革开放初期,是在计划经济体制下由行政主导发展起来的,许多组织是由政府机构创办或依托政府机构成立的,具有较强的官办色彩,尽管进行了一系列改革,但一些中介组织仍依赖于政府,由政府承担着执业失误的责任。在某种程度上,部分中介组织一些不规范行为反而干扰了市场经济秩序,提高了企业的交易成本。
其次,中介组织规模较小,中介服务的质量较差。中山的中介组织普遍创业时间短,人数少,资产规模有限,少则几万元、十几万元,多则不过百万元、千万元,与国外几亿元、上百亿元资产,运行了几十年、上百年的中介公司相比差距较大。随着中山逐渐开放中介服务市场,越来越多的国外中介组织将在中山设置分支机构,届时竞争会越来越激烈。
再次,中山的交易环境尚不成熟,交易场合、交易条件、交易规则不够完善,使得交易呈现不成熟性,也带来中介组织的不成熟。中介组织对自己的发展战略不清楚,缺乏长远发展目光,注重眼前利益,有些还存在着以权力代替服务、弄虚作假、出具伪证、执业不公、违规经营以及不当同业竞争等问题,严重制约着中介组织的发展。
如何让社会组织“接棒”社会管理职能有可能被列入中山的“十二五”规划之中,成为中山未来数年推进社会管理体制改革的重中之重。中山市副市长谢中凡此前接受记者采访时曾表示,希望中山借鉴香港、新加坡等城市成功管理经验,探索适合中山的社会管理新体制。他还列举了香港检测、物价等机构来说明如何改革社会管理体制:香港除一家检测机构是政府的公共服务机构外,其余都是私人检测机构,由于政府放权管理和行业自律,香港的检测行业发展得相当成熟和完善；香港没有物价局,物价由消费者委员会监管,市场物价秩序却非常规范。
“政府把一部分职能向社会转移,一旦行业协会、社会中介不能承担责任怎么办?这就需要对社会管理体制进行改革。如何利用行业协会管理社会资源,发挥社会组织作用；如何鼓励中介机构承担部门公共服务,实行政府服务外包；如何盘活农村宅基地,加快城镇化步伐等,都需要我们加紧研究,积极争取先行先试的政策支持。”谢中凡说。
追溯历史发展的轨迹,社会的全面改革起源于经济改革,而后延伸到行政、法律和社会其他领域。从社会发展的系统论角度而言,经济体制改革的成败有赖于与社会其他要素的协同发展,这当中既包括行政管理体制改革,也应包含社会管理体制改革。
对于中山而言,当前推进社会管理体制改革最大的难点,无疑就在于政府把应该由社会承担的职能有序地转移出去,让社会组织“接棒”。在去年“两会”前,市政协委员伍展辉就对上述难题进行了摸底,并在“两会”时提交了一份关于发挥社会组织作用的建议。在他看来,当前中山的中介服务显然存在三大不足,直接影响到了整个经济体制的运行。
首先,政企不分、政事(事业单位)不分的现象仍然存在。中山的中介组织起源于改革开放初期,是在计划经济体制下由行政主导发展起来的,许多组织是由政府机构创办或依托政府机构成立的,具有较强的官办色彩,尽管进行了一系列改革,但一些中介组织仍依赖于政府,由政府承担着执业失误的责任。在某种程度上,部分中介组织一些不规范行为反而干扰了市场经济秩序,提高了企业的交易成本。
其次,中介组织规模较小,中介服务的质量较差。中山的中介组织普遍创业时间短,人数少,资产规模有限,少则几万元、十几万元,多则不过百万元、千万元,与国外几亿元、上百亿元资产,运行了几十年、上百年的中介公司相比差距较大。随着中山逐渐开放中介服务市场,越来越多的国外中介组织将在中山设置分支机构,届时竞争会越来越激烈。
再次,中山的交易环境尚不成熟,交易场合、交易条件、交易规则不够完善,使得交易呈现不成熟性,也带来中介组织的不成熟。中介组织对自己的发展战略不清楚,缺乏长远发展目光,注重眼前利益,有些还存在着以权力代替服务、弄虚作假、出具伪证、执业不公、违规经营以及不当同业竞争等问题,严重制约着中介组织的发展。
如何让社会组织“接棒”社会管理职能有可能被列入中山的“十二五”规划之中,成为中山未来数年推进社会管理体制改革的重中之重。中山市副市长谢中凡此前接受记者采访时曾表示,希望中山借鉴香港、新加坡等城市成功管理经验,探索适合中山的社会管理新体制。他还列举了香港检测、物价等机构来说明如何改革社会管理体制:香港除一家检测机构是政府的公共服务机构外,其余都是私人检测机构,由于政府放权管理和行业自律,香港的检测行业发展得相当成熟和完善；香港没有物价局,物价由消费者委员会监管,市场物价秩序却非常规范。
“政府把一部分职能向社会转移,一旦行业协会、社会中介不能承担责任怎么办?这就需要对社会管理体制进行改革。如何利用行业协会管理社会资源,发挥社会组织作用；如何鼓励中介机构承担部门公共服务,实行政府服务外包；如何盘活农村宅基地,加快城镇化步伐等,都需要我们加紧研究,积极争取先行先试的政策支持。”谢中凡说。
■专家支招
市政协委员伍展辉:
须加强中介组织的法律法规建设
对于中山来说,推进社会中介组织与政府部门彻底脱钩的关键是要加强中介组织的法律法规建设。
中山的中介服务业比较年轻,还须制定相应的法律法规,规范会计、律师、公证、资产评估、咨询、广告、信息服务、研究与开发以及教育培训等社会中介机构的行为,充分发挥行业协会、地区商会等自律性中介组织的作用,使中介组织依据法定程序设立和运作,接受法律约束、规范和监督。在此基础上,中山还应建立和完善必要的职业资格和市场准入制度,保证从业人员具备必要的执业资格,增加高素质优秀从业人员的数量和比例。
市经济研究院常务副院长梁士伦:
应进一步加快政府职能转变
如何通过进一步培育各种中介机构,推进社会中介组织与政府部门彻底脱钩,这既是中山发展现代服务业的内在要求,也是推进行政管理体制改革的深层次需求。要做到这一点,中山就必须进一步加快政府职能转变,努力打造“小政府、大服务”,为中介组织发展营造良好的外部环境。中山可从深化行政审批制度入手,改革一切阻碍生产力发展的管理体制和机制,将属于中介组织承担的职能转移出去,将政府职能真正转变到制订政策、实施监督和提供公共管理和服务上来。
来源：http://epaper.nfdaily.cn/html/2010-09/28/content_6882850.htm