成立监运机构 扩大管理范围 构建双“三”架构
大冶市率先在县级国有资产管理体制改革上实现突破
李国芳（13387107278）
《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，企业国有资产，实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，但该条例在体制上仅规定到国家、省、市州级，而对县级国有资产管理体制则没有作出明确规定；管理的范围，则仅限于企业非金融性国有资产。因此，如何建立县级国有资产管理体制，既是一个理论研究命题，更是一个实践探索课题。
近年来，大冶市在认真总结各地国有资产管理经验、深入分析全市国有资产结构和存在问题的基础上，按照科学发展观要求，对全市国有资产管理进行了新的有益探索，结合实际，大胆突破，实行国有资产统一集中在一个机构管理和运营，把行政事业单位国有资产一并纳入管理范围，搭建平行的双“三”国资管理运营架构，开创了国资工作新局面。
一、率先在深化县级国资管理体制改革上实现突破
大冶国资监管体制改革内容，简而言之，主要是在统一思想认识、建立体制机制、创新方式方法三个方面积极探索并率先实现突破。
（一）率先在统一思想认识上实现突破
首先，统一现状认识。党的十七大提出，要加快建设国有资产经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度。中央强调的重点应该是抓好企业占有使用的经营性国有资产管理，因为从全国讲，这部分国有资产数量巨大，是国民经济的主要组成部分。但就大冶而言，全市国有资产总量为14.91亿元，从总量结构看，国有资产结构呈现经营性资产偏低行政事业单位资产偏高的特点，企业国有资产2.81亿元，占总量的19%（净资产更少，仅为0.12亿元）；行政事业单位资产12.1亿元，占资产总量的81%。一方面，在行政事业单位国有资产监管上，从管理方式看，长期以来，一直沿用过去的模式，国有资产在形成、使用、处置各环节中缺乏有效的监管，加之存在认识上的误区，使国有资产管理存在诸多问题：家底不清，产权不明；配置不合理，苦乐不均；使用效率不高，闲置浪费；处置不规范，流失严重；经营分散，收益甚微等现象普遍存在；资产利用程度不高，开发潜力很大。另一方面，在企业国有资产监管上，从资产规模看，单个企业资产存量少，基本上是中小企业；从资产形态看，基本都是充分竞争的市场主体；从企业现状上看，由于体制机制性障碍，企业举步维艰，效益低下，经营困难，甚至濒于破产的边缘，完全可以退出国有序列，实行民营化，以民营经济的灵活机制推进企业快速发展。
其次，统一领导认识。长期以来大冶在对国有资产的管理上一直沿用过去的模式，国有资产在形成、使用、处置各环节中缺乏有效的监管，加之存在认识上的误区，使国有资产管理存在诸多问题，这些问题使他们深刻认识到，旧的国有资产管理模式必须改革，让国资管理部门在突破中求发展，在改革中求壮大。一直以来，国有资产管理工作得到了市委市政府，特别是市委市政府主要领导和分管领导的高度重视，市委常委会、市长办公会多次进行专题研究，从而高度统一了领导认识。
再次，统一部门认识。书记、市长多次在大会上要求全市各部门单位必须大力支持和配合国资局（公司）管好非经营性国有资产这“最后一块蛋糕”，反复强调“不交资产交帽子”，并且从机构、人员、经费等方面给予充分保证。国资公司、国资局成立后，市委书记、市长多次上门调研，听取汇报，解决问题。市“四大家”全体领导参加全市国有资产管理会议，市委书记、市长亲自强调、部署工作，从而推进了各部门对深化国有资产管理改革的认识，得到他们的大力支持，形成了国资体制改革的推进合力。
（二）率先在体制机制建立上实现突破
一是明确改革思路。近年来，大冶一直对构建合理的国有资产管理模式进行大胆探索。2002年，派人先后考察了浙江、广东、广西、武汉等地的国有资产管理模式，“盘活才能真正实现国有资产的保值增值”、“资产管理与资金管理相结合才是完整的财政管理”等改革思路逐渐形成并取得广泛共识。不墨守成规，不死板教条，大胆跳出国有资产管理传统模式和框框制约。明确国有资产所有权为国家，管理权在政府，使用权在单位。确定以清产核资为基础、以产权管理为关键、以资产盘活经营为重点的整体工作思路。坚持“四结合、三统一、两规范、一改善”的工作方法，即与部门财政预算相结合、与年度考核相结合、与处理处罚相结合、与政府采购相结合；统一产权管理、统一配备标准、统一经营收益；规范资产处置行为、规范资产经营收入管理；改善机关办公条件。制定和实施非经营性国有资产整合规划，优化整合办公资源，公开处置富余资产，实现国有资产保值增值。为此，国务院国资委研究室副主任郭国荣2004年特来大冶调研，并充分肯定了大冶国资管理体制改革思路。
二是建立监运机构。2001年8月，大冶国资局因机构改革撤消后，原班人马就着手研究和制定新形势下国有资产管理体制的模式。市委、市政府多次召开专题会议形成一致意见，原则同意构建三个层次的国有资产管理体制，即：国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业和行政事业单位。大冶国资办于2002年11月成立，市国资公司于2003年7月挂牌运作（开全省成立县级国资营运机构先河）。2006年，考察借鉴外地经验并结合实际，把国资办从财政局分离出来，在全省乃至全国率先建立市国资局，明确国资局为市政府直属正局级特设机构，授权国资局代表政府履行国有资产出资人职责，负责全市企业国有资产管理，并接受财政局委托，负责全市行政事业单位国有资产的管理。市国资局与市国资公司合署办公，实行两块牌子，一套班子。并且规定国资局长兼任国资公司董事长，一名副局长兼任总经理。
三是搭建双“三”架构。大冶先后搭建了监管企业国有资产的“国资局+国资公司+出资企业” 和监管行政事业单位资产的“政府—国资局（国资公司）—主管部门”相结合的双“三”架构。2003年7月，由省政府批准，成立了国资公司，标志着大冶经营性国有资产管理的“国资委（后改为国资局）+国资公司+出资企业”“三层”架构的建立。随着财政管理改革的深入开展，非经营性资产的管理及其收益，引起了市委市政府的高度重视。为深化和拓展财政职能，改革国有资产分布不公而带来的收入分配不公等问题被政府摆上了重要议事日程，并建立起非经营性国有资产由政府委托国资局管理的“政府—国资局（国资公司）—主管部门”三层管理新机制，落实管理责任，从而将经营性和非经营性国有资产全部纳入统一的国资管理范围，构建起具有大冶特色和开创性的国有资产管理双“三”架构。
四是建立长效机制。对国有资产的管理，尤其是行政事业单位国有资产管理是一项系统工程，是一个不断探索而逐步完善的过程。因此，大冶立足当前，着眼长远，建立各项管理制度，在健全国有资产管理长效机制上下功夫。2005年3月，市政府印发了《大冶市国有企业和行政事业单位改革改制资产处置资金管理暂行办法》，对国有企业和行政事业单位国有资产的处置管理、资金管理作了明确规定。2008年5月，市政府印发《大冶市行政事业单位国有资产管理暂行办法》，对行政事业单位国有资产的产权管理、配置管理、使用管理、处置管理、收入管理等作了明确而详细的规定。对行政事业单位资产配置实行年度预算审批制度，对非经营性资产转经营性资产强化监管手段，对行政事业国有资产处置和产权转让规范程序管理，对行政事业单位资产进行信息化全程监控，对行政事业单位国有资产收支建立完善监管制度。逐步形成了“权责明确，管理科学，规范运作”的行政事业单位国有资产管理体制。此外，在实际工作中，市国资局不断探索，制定和完善了一系列管理制度，这些制度对我市国有资产的科学化、规范化管理起到了重要的保障作用。在健全管理机制的同时，加大了对制度落实情况的检查和督办，对违反有关规定的行为进行监督，并配合有关部门进行查处。
（三）率先在监督管理运营上实现突破
市政府授权市国资局，不仅对企业国有资产履行出资人职责，而且将行政事业单位资产纳入监管范围。市国资局（国资公司）一方面继续抓好企业占有使用的国有资产监管运营，推进国有经济布局结构调整；另一方面，坚持以产权管理为突破口，从强化国有产权、购建、转让、收入等方面入手，严格程序、突出重点，加强了对全市行政事业单位占有使用的非经营性国有资产监管运营工作。
在行政事业单位国有资产监管运营方面。一是实行产权统一管理。国资局代表政府行使市级行政事业单位国有资产的监督管理职能，把原登记在各行政事业单位名下的所有国有资产变更至国资局名下，由国资局代表市政府拥有市级所有行政事业单位全部国有资产的产权，杜绝和防止因所有权不明而引发的各种国有资产流失现象。产权变更后各占有使用国有资产的行政事业单位只有资产使用权，而无资产处置权。目前，市国资局已与全市79家行政事业单位签订了国有资产移交协议，到年底全市99家市直部门预算单位和全额预算单位将全部纳入统一管理。
二是实行资产购建预算管理。在全市推行部门预算的同时，国资局推出了行政事业资产占用编制制度和资产购置预算制度。国资局每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用标准、质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案。对于超编、无编资产和未按预算购置的资产视同非法占用国有资产，由国资局予以无偿没收调剂使用。2007年，一次性收缴超编超标公车153部，并对收缴的车辆按照“调剂一批、封存一批、拍卖一批、报废一批”的原则，进行了分类处理。其中退还单位13辆，调剂7辆，异地封存2辆，强制报废47辆，成功拍卖84辆。从此以后，行政事业单位所有公车处置、更新，必须经过国资局处置，由国资局、小车办共同出具证明后，单位方能购置新车。到目前为止，共处置小车200多辆。
三是实行资产公开处置。在组织国有资产转让过程中，国资局切实把好资产评估、公开处置、收入管理三个关口，纠正了原来单位分散占有、自行处置国有资产的行为，从根本上杜绝了单位“小金库”的滋生蔓延。对处置交易的国有资产严格委托社会中介评估机构进行评估，评估结果由国资部门审核确认后报政府确定作为交易转让底价。按照公开、公正、公平的原则，委托拍卖机构采用市场方式，对转让资产进行公开竞价拍卖，达到国有资产产权交易效益最大化的目的。国资局成立至今，已成功拍卖或挂牌转让了教育技术装备站等9宗资产，这些资产评估价只有2009.12万元，通过招租、拍卖后收益达2559.5万元，增加550.38万元。
四是实行资产收入集中管理。大冶将各种形式的国有资产收入全部纳入行政事业单位国有资产收入专户管理，一改过去由部门掌握支配国有资产收入的格局，收缴后的国有资产收入专项用于建设相对集中的办公区域，对提高机关公务人员收入水平，改善党政机关办公条件创造了有利条件。如针对市级行政事业单位资产存量较大，并且大量资产地处商业繁华地段情况，制定优化整合方案，对闲置和商业价值高的资产和土地，收回使用权，由国资局评估后委托中介机构公开拍卖，收入纳入国有资产专户管理，用于党政机关办公条件的改善，使国有资产在变动中盘活增效，从而达到降低行政运作成本，提高行政效能的目的。
在推进国有经济布局结构调整和促进民营经济发展方面。一是推进国有经济布局结构调整。把国有资产从充分竞争的中小企业退出的同时，向基础设施和公共事业产业集中，一方面，通过整体出售、股权转让分离重组、关闭破产、靓女先嫁等形式和措施，将劲牌公司、登峰公司、发电公司、楚天化工和卓创电工等102家国有中小企业退出国有企业；另一方面，将国有资产（资本）向基础设施和共同事业集中，积极参与市重点工程、重点项目建设。如国资公司2003年融资1600万元，重点用于“两园两路”建设，再如2004年国资公司利用国有资产处置资金及融通资金2400万元，投于港湖快速路和李家坊隧道，极大发挥了存量国有资产效益，有效缓解了财政资金周转困难，为大冶加快城市建设发展步伐作出了积极贡献。
二是促进民营经济快速发展。劲牌公司、登峰公司、楚天化工卓创电工等企业改制民营后，机制得到了迅速转换，发生了巨大变化，实现了快速发展，成为我市民营经济和龙头和引擎，如劲牌公司改制前销售收入只有7000多万元，税金不到800万元，2006年实现销售收入9.1亿多元，税金1.5亿元，分别增长了13倍和18.7倍，是我市发展的支柱企业。再如原大冶钢铁厂破产后，重组的新冶特钢等几家的新的钢铁企业发展成为大冶经济发展的又一增长极。
二、国资管理体制改革初见成效
经过近些年的实践探索，大冶国资体制改革取得阶段性成效，主要表现在：一方面，初步建立起科学合理、运转高效的国资监管体制，国有经济成功实现了有退有进，促进了经济社会的持续发展；另一方面，行政事业单位国有资产得到合理配置，营造了和谐的党政机关环境，成绩显著，形势喜人。
（一）“进”“退”自如，推动经济社会持续发展。一方面，通过国有中小企业民营化，推动了民营经济的快速发展。2006年，民营经济总量占全市GDP比重达到90.57%，所创工商税收占全市工商税收的87%，从业人员占全市从业人员90.8%，民间资本投资占全市社会总投资的86.59%，财政收入的88%来自民营经济，出口创汇100%来自民营经济；另一方面，将国有资本向基础设施和公用事业集中，促进了重点工程、重点项目建设，加快了现代化建设进程。2007年全市地方生产总值突破139.8亿元，“十五”时期年均增长12%。人均国民生产总值达1668万元，财政收入达14.44亿元（不含社保），年均增长27.3%，超额完成“十五”计划目标3.57亿元，占地方国民生产总值8.6%，比2000年提高了4个百分点，全市规模以上工业企业的工业总产值达到142.27亿元，是2000年的3.2倍，综合经济实力跃居全省县市前列，一个现代化都市矗立在人们的面前。
（二）盘活存量，促进国有资产保值增值。一方面，通过国企民营化，将存量国有资产转化为国有资本，实现改制企业国有资产的保值增值，与此同时，积极服务改制企业，帮助他们排忧解难，促使企业重新焕发活力，提高效益，快速发展。另一方面，通过国有资产有效发挥，缓解财政资金压力，加快城市建设，提升城市形象，改善招商引资环境，推进经济社会发展。
（三）公平配置，构建行政事业单位和谐环境。诚如以上所述，由于历史原因，行政事业单位国有资产配置不尽合理，单位之间苦乐不均，甚至出现资产闲置浪费，流失严重现象。通过改革，优化整合办公资源、公开处置富余资产，并做到产权统一管理、标准统一配置、收益统一经营，使这一现象得到根本性转变，资产得到充分利用，效能得到充分发挥，消除了单位之间的攀比心理，相互关系得到较好改善，彼此融洽和谐相处，执行力大为提高。
（四）扩大就业，改善市民生活条件。为了妥善安置好职工，扩大就业，始终坚持“改革推进、整体联动、政策驱动、渠道畅通、资金带动”的原则，通过“五个一批”，即改制企业当即返聘安置一批、改制企业发展重新招聘上岗再就业一批、新上项目安置再就业一批、走向社会自谋职业再就业一批、帮助转变身份职工尽快实现就业和再就业提供优惠政策和资金扶持再就业一批，对改制企业职工进行妥善安置，近年来，全市有2万余名职工转变身份或得到一次性安置，近3800名退休职工纳入社会化管理。
三、深化国资管理体制改革的几点体会
（一）转变观念是深化国资管理体制改革的先导。俗话说，观念决定思路，思路决定出路，就是这个道理。面临新的形势，就必须解放思想，转变观念，打破旧的框框，探索新路子，建立新体制。
（二）加强领导是深化国资管理体制改革的关键。为顺利推进国资管理体制改革，大冶成立了市长任组长、常务副市长和纪委书记为副组长的国有资产管理改革领导小组，协调、督促和指导全市国有资产管理体制改革。
（三）大胆创新是深化国有资产管理体制改革的动力。在体制方面，率先成立了国资监管机构和国资营运机构，并合署办公；在机制方面，率先创立了双“三”架构，即经营性国有资产管理的“国资委（后改为国资局）——国资公司——企业”和非经营性国有资产管理的“政府——国资局（公司）——行政事业单位”的平行“三层”架构；在制度方面，率先建立了长效机制，出台了 份行政规范性文件。
（四）规范运作是深化国资管理体制改革的根本。制定了一系列具体的、针对性和系统性较强的操作规定和办法，明确了主体，规范了程序，规定了奖惩措施，并在具体操作过程中严格按程序和规定运作，依法办事。
通过对国有资产管理体制的改革创新，大冶国资局（公司）的管理职能得到很大拓展，各单位对国有资产的管理意识明显提高，国有资产管理体制改革取得了初步成效。但与上级的期望、与国有资产管理工作的要求相比，还有很大差距，在下一步工作中，他们将深入学习十七大精神，认真贯彻落实科学发展观，以更加开放的思想、更加务实的作风，进一步探索研究、进一步改革创新，不断完善国有资产管理模式，深化国有资产管理体制改革，实施国资运营，试行国资预算，为大冶经济社会发展作出新的更大贡献。（此文在全省交流）