把小城镇作为城乡统筹的真正抓手，是根据我国国情得出的一个逻辑结论，标志着清醒和务实的治国理念。以今年的一号文件为契机，必须从概念上防止片面化和简单化，澄清对小城镇发展的错误认识。

　　什么是城镇化？从字面上理解，就是农村人口成为小城镇人口的过程，在这个过程中，第二、第三产业不断向小城镇聚集。此前，在2005年、2006年和2008年的一号文件中，“城镇化”各出现过一次。今年的一号文件首次提出，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，并要求推进城镇化发展的制度创新。

　　从城市化到城镇化，不同点在于小城镇能够促进农民就地就近转移就业，是我国经济发展的一个重要引擎。当前，我国经济面临国内结构性转变和国际周期性调整双重挑战，从启动国内需求的角度出发，只有小城镇才能有效回应外部冲击，使我国经济走出危机影响，真正走向复苏。今年一号文件的政策取向，既重视小城镇对经济社会发展的作用，也分析了亟须解决的问题。

　　一是扶持政策缺乏协调。地方政府支持小城镇发展的积极性很高，但是中央各部委的扶持政策协调性不够，政策措施偏好大中小城市，城市支持农村、工业反哺农业的力度不够，各吹各的号，各唱各的调，没有形成推动小城镇协调发展的合力。

　　二是规划管理水平偏低。小城镇规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。

　　三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）是“吃饭财政”，有的甚至是“讨饭财政”。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。

　　四是体制改革相对滞后。小城镇发展资金缺乏，本质上是农村金融体系制度弱。金融体系像毛细管一样渗透到农村，钱收上来，但返回小城镇用的是少数。小城镇传统管理模式的体制性难题有待突破，乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免等措施很难适应经济社会发展的要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。

　　五是增长机制尚未形成。乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农村劳动力转移就业的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。

　　当然，造成问题的原因是非常复杂的。但这些问题不解决，势必影响今年一号文件的落实，势必影响城乡统筹发展的大局。令人非常担心的是，许多地方对城市发展依然十分偏爱，还在拆了旧城建新城、搞了小城搞大城，这样做当然容易出成效，容易让上面看得见。一些人错误地认为小城镇比较效益低，集聚功能和辐射功能有限，难以规范和管理。由于财力、认识、决心等原因，他们对落实今年的一号文件很可能喊得多做得少，执行不力。

　　小城镇关联度高、影响面大，是扩大内需的总抓手。落实今年一号文件的所有政策，都应当指向这个落脚点。小城镇相对具备条件加强水利、能源、电力、通讯、信息和生态环境建设，搭建农村基础教育、科技推广、养老保险和医疗保障等社会公共品的服务平台。如果以一号文件为契机，顺势形成以小城镇为抓手的一揽子经济政策，增加对小城镇的投资力度，就可以调整农村利益格局，释放农村创新能量，为内需型经济奠定长期的利好基础，打造一批具有较强服务能力和辐射能力的农村经济增长点。

　　在怎样应对危机后发展这个问题上，一些地方还在拼凑上亿元甚至几十亿元的大项目，很容易造成灾难性的重复建设。相比之下，小城镇具备大容量的国内市场，需求旺盛，是启动消费的推进器，可以消化过剩的产能。作为一种投资行为，小城镇的道路、桥梁和房屋建设，能够直接拉动建材、冶金和机电等产品需求，提供大量就业岗位；作为一种消费行为，小城镇对启动农村消费市场具有示范和辐射作用，能够改变量入为出的传统观念，可以促进农村消费上一个新台阶，在全国形成拉动经济增长的大格局。

　　还应当看到，小城镇是连接城乡和工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。很多人都意识到,“城市腿长、农村腿短”的状况对国家长期繁荣稳定正在构成风险，但又找不到统筹城乡的关节点。其实，以小城镇统筹城乡发展，就能够增强对农民就业的承载力和居住的吸引力，有利于增加农民收入，为传播现代生产和生活方式奠定经济基础，逐步改变“重城市、轻农村”、“先市民、后农民”的做法，逐步扭转“城市像欧洲、农村像非洲”的现状，对城乡经济增长具有直接的推动作用。

　　需要强调的是，小城镇还是吸纳就业的蓄水池。农民占我国人口总量的70%，农业就业占就业总量的 50%。这个基本国情，决定了大部分人口只能停留在传统的农村、停留在传统的农业生产领域。在可预见的将来，我国还不可能出现人口从大中小城市向农村倒流的状况，而只能是农村人口向小城镇转移就业。在这种形势下，小城镇最终要发挥蓄水池作用，把发展小城镇与新农村建设紧密结合起来，不能搞两张皮。推动城乡由二元变一元、由分割到融合，只有通过小城镇才能实现。如果就农村谈农村、就城市谈城市，不讲农村人口城镇化，今年的一号文件就难以取得实效。

　　（作者系北京大学中国地方政府研究院院长）