1998年，国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号文），决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。住房制度改革实施10年以来，住房市场取得了飞速发展，成绩突出。但随着各方面经济形势和社会环境的变化，一些矛盾在逐渐体现，这就要求必须进一步深化住房制度改革，促进住房市场的稳定健康发展。
住房制度改革成就斐然
1998年，城镇住房制度改革的实施有力地加快了住房市场的商品化和市场化步伐，扩大了内需，改善了居民的住房条件，成绩有目共睹。
第一，住房投资规模持续快速增长。1998年，全国全社会住宅投资规模为6394亿元，2008年，则达到30881亿元，接近1998年近五倍。其中，商品住宅投资增长最为明显，各年增速均超过了20%以上。
第二，住房市场化程度不断提高。在全社会范围，住房市场化程度由1998年的32.6%提高到2008年的72.7%。在城镇范围之内，住房市场化的程度更高，2008年城镇住房市场化程度达到84.6%。这表明，城镇住房投资每增加100亿，其中由房地产开发企业完成的投资就达到84.6亿。
第三，城市居民住房条件得到明显改善。1998年全国城镇居民人均住房使用面积为18.66平方米，2008年末人均住房建筑面积则达到29.05平方米，平均每年住房面积提高1.04平方米，明显高于住房制度改革前20年年均增长0.6平方米的水平。
第四，以住房为核心的相关资源和服务的价格体系基本建立。伴随着住房市场的快速发展，与住房相关的资源和服务的价格形成机制也逐渐建立，其中，最为重要的是土地价格机制的建立。土地“招、拍、挂”通过制度实现了土地价值的最大化，增加了政府在土地出让中的收益，提高了土地的使用效率。
第五，住房消费的观念深入人心。住房制度改革改变了人们的住房消费的观念和意识，使得人们由以前的等待单位分房到现在的个人积极主动购房转变，在消费模式上也由以前的全额付款到现在的按揭贷款模式转变。住房消费成为居民消费的重要组成部分，住房消费的持续升温有力地扩大了内需，促进了国民经济的快速增长。
“二次房改”呼声凸现当前住房困局
在住房市场取得快速发展的同时，一些影响其健康发展的矛盾也在累积，其中，尤以住房供应结构不合理、住房分配差距过大、住房价格上涨过快等矛盾最为突出。
面对这种情况，政府多次出台针对房地产市场的宏观调控措施，以保持市场的平稳健康发展。从2003年的“18号”文到2005年的“国八条”，2006年的“国六条”、2007年的“24号”文，再到2008年的“国十三条”以及刚刚出台的“国十一条”，无一不体现了政府对房地产市场认识的深化和发展思路的调整。
从这几次宏观调控的效果上看，取得了一定成效，但其中一些深层次的矛盾依然存在。面对这种情况，一些专家学者也纷纷建言献策，为住房市场的发展提供思路。
2009年8月，国内14位房地产界专家学者联名上书，建议进行“二次房改”。其核心思想是，在现有的住房供应体系中增加公共住房体系，形成以保障性住房、公共住房和商品住房为主的三类住房体系，满足不同阶层的居民的住房需求。随后，有关政府部门表态，“二次房改”的提法并不合适，不会进行“二次房改”，而是应该深化房改。这些都凸显了当前住房市场中的一些困局，进一步深化住房制度改革的要求日益迫切。
住房困局背后有其深层原因
当前我国住房市场之所以矛盾不断累积，屡次宏观调控成效不够明显，主要是有一些深层次的原因。
第一，住房的定位不够明确。从中央层面来看，政府对住房改革的初衷是为了应对亚洲金融危机的影响，扩大国内需求，寻找新的消费热点和经济增长点。因而，住房的最初定位就是通过住房制度改革促进房地产业及相关产业的发展，保持国民经济的平稳增长。之后，随着认识的深入，住房的民生特性逐渐被重视，住房保障工作也在不断加强。但对住房属性的认识至今在思想上仍没有统一，有把它看作基本生活必需品的，有把它看作消费品的，也有把它看作投资品的，对住房的认识和定位决定着住房制度的发展思路。
如果对住房的定位不明确，那么宏观调控只能是“头痛医头、脚痛医脚”、“治标不治本”，使得宏观调控成为“空调”。由于住房背后所涉及的利益关系十分复杂，尤其是当土地出让收入成为地方政府主要收入来源后，这种关系就更为微妙。一方面，地方政府希望能够保持住房市场的平稳发展，另一方面地方政府又更加担心住房市场出现下行后对土地出让收入产生重大影响。在这种前提下，出台的任何有可能会影响到土地出让的住房政策或多或少都会受到来自地方政府的抵触，最终使得这些政策措施不能真正发挥作用。
第二，住房市场化过度，住房保障力度不足。目前，我国城镇住房的市场化程度已经达到了非常高的水平，达84.6%；而与些同时，住房保障明显不足，从我国目前的实际来看，住房保障工作也存在“重建设轻管理”的倾向，这又会进一步影响住房保障所发挥的作用。由于住房市场过度市场化，住房消费成为居民消费中的大头，为了满足这部分居住需求，居民会抑制其他消费支出，导致居民消费率持续下滑（见下图）。
1998年-2008年居民消费率与住房消费率变化情况
第三，住房市场存在单边套利机会，不利于市场长期健康发展。套利原本是指期货市场的参与者利用不同月份、不同市场、不同商品之间的差价，同时买入和卖出两张不同类型的期货合约，从而获取风险利润的交易行为。住房市场的单边套利是指由于住房市场制度性设计，使得住房市场存在单边套利机会，导致市场出现畸型发展。具体来讲，就是由于一些制度性原因，导致住房的价格涨幅持续高于银行的贷款利率，从而使得多方能够长期实现套利。在这种情况下，住房的投资属性被不断强化，逐渐沦为人们投资和投机的对象，将部分真正有自住需求的群体排除出这个市场，不利于市场的长期健康发展。
进一步深化住房制度改革的思考
第一，统一思想，明确对住房的定位。住房是一种特殊的商品，它首先满足的是人们的一种最基本的生活需求，不可替代。同时，由于土地资源的有限性，住房的总量是相对有限的，因此，部分群体对住房的过度占有必然会对其余群体的住房消费产生影响，因此住房又具有准公共物品的特点。
对于准公共物品，不应采取完全市场化的方式，而应采取在政府有效的监管条件下的市场化。这就要求政府调整当前的房地产发展思路，不仅从建筑质量和工程标准上管理住房市场，更要从住房规划、土地规划、市场管理等方面加强监管。
第二，理顺住房保障与市场化供应之间的关系，在二者之间设置“防火墙”。在市场经济条件下，各交易主体平等自愿是一个最基本的准则。对于市场机制的缺陷与不足，政府可以通过保障来满足低收入群体的需要，但这种保障不能损害市场机制自身发挥作用。近年来，住房保障建设力度不断加大，但对住房保障的认识并不清晰，保障与市场之间的关系也不明确。
笔者认为，首先，住房保障是对最低收入住房困难群体的救济和扶持，不应将其覆盖面扩得太宽，更不应因为住房市场出现矛盾就加大住房保障建设力度，回避住房市场自身的矛盾。其次，住房保障必须与市场化住房供应之间设置一定的“防火墙”，否则就会出现类似价格“双轨制”时的一系列问题。最后，住房保障在设置进入门槛的同时，还需设置相应的退出机制。
第三，完善住房各相关制度，包括土地制度、金融制度、税收制度等，削弱住房的投资属性，保持市场稳定健康发展。在土地制度上，要进一步完善土地“招拍挂”制度，根据用地性质决定出让方式；同时，加强对已出让土地的监管，限定开竣工时间。在金融制度上，要保持金融对住房消费的适度支持，建立基于风险定价的住房信贷体系，避免住房市场中价格泡沫向银行体系传递。在税收制度上，要逐步降低住房建设和交易阶段的税负水平，同时建立起基于人均住房面积标准的累进型物业税，增加持有阶段的税负，削弱住房的投资属性，保持住房市场的健康发展。