统筹城乡发展，解决“三农”问题，走新型工业化、农业现代化、新型城市化道路，客观上要求减少农民，推进农民离土离乡、向城镇转移。近日，组织人员进行了专题调研，与乡（镇）、村干部和农民进行了座谈交流，对农民离土离乡的基本条件、制约因素进行了研究，提出了加快农民向城镇转移的意见。 

     一、农民离土离乡进城的基本条件 

     随着我市经济社会的快速发展和城乡一体化进程不断深入，农民离土离乡进城就业居住生活已成为一种普遍现象。这既是城市化、工业化的必然要求，也是农民自身发展的内在需要。因此，认真研究和分析我市农民离土离乡的愿望与需求，理清制约和阻碍农民离土离乡的主要因素，制订有针对性的政策和措施，对于加快推进农民向城镇转移具有十分重要的现实意义。 

     通俗地讲，农民离土离乡是指农民离开农村的住所和耕种的土地到城镇就业、居住和生活。从现实情况来看，农民要真正实现离土离乡至少应具备以下两个条件：一是能在城镇有相对稳定的就业；二是就业收入能满足其在城镇的基本生活需要（包括衣食住行等）。对照条件分析可以发现，以下两种类型的农民最具有离土离乡的可能性和内在动力：一是已经较长时期在城镇就业并有比较稳定的收入且收入水平接近或超过城镇居民平均收入水平的农民；二是受过初、中等以上教育并掌握一定劳动技能、迫切向往城市生活的部分年轻农民。 

     二、农民离土离乡的制约因素 

     我们认为，在现行的政策和有关制度下，农民要实现离土离乡主要受到以下几方面因素的制约： 

     （一）城镇房价偏高。离土离乡农民绝大多数在城市均未购房定居，是我市离土离乡农民的重要特征。他们当中的很大一部分人希望能留在城市定居，而现在城镇住房相对进入城镇农民而言价格偏高，直接导致了进入城镇务工农民大都选择居住条件很差的城郊简易住房聚居。在此情况下，进入城镇农民工的现实选择就是以原有的人际网络为基础，在城市重建原来的生活方     式与文化模式，构建一种以进入城镇农民工为主要成员的初级社会群体与亚文化生态环境。这使进入城镇农民工固守狭隘的交往圈，阻碍了其对城市社会的认同与归属，同时也不利于城市社会的整合与发展。 

     （二）农民进入城镇就业困难且不稳定。目前，农民工的城镇身份往往是临时工，没有医疗、住房等福利待遇，工龄也不被累计，难以享受连续性的社会保障政策；习惯于短期行为而不断“跳槽”，心理上没有归属感，没有一个较长的人生预期，形成不了工作经验、职业技能和社会地位的累积。这是由现行政策和农民自身等多方面原因造成的。主要原因：一是素质技能低。除了政策因素，农民进入城镇就业的最大障碍源于自身的低文化素质和技能缺乏。2006年我市离土离乡农民的总规模为217万左右，其中一、二、三圈层高中以下文化程度分别占89.8%、81.5%和87％，就业主要集中在制造业、建筑业和第三产业。农民的低文化素质和技能缺乏，使得绝大多数农民工只能进入就业门槛低、竞争激烈的低端劳动力市场，增加了农民工就业的困难和不稳定。二是信息缺失。目前，离土离乡农民进入城镇就业的主要途径是依靠亲朋好友的介绍，我市一、三圈层的所占比例分别为39.8%和72％，由此说明农民获取就业信息存在着严重不对称，信息渠道单一，导致农民工工作变动频繁。 

     （三）缺乏相应的社会保障。我市进城的农民工只有38.6％参加了综合保险，对其满意程度也只有46.7%。而农民进入城镇务工大多从事苦、脏、累的制造业、建筑业和第三产业工作，劳动时间长、强度大，经常受到工伤、疾病的侵袭，且缺乏基本劳动保障。由于农民进入城镇务工不能享受城镇居民享有的养老、医疗、失业、工伤等社会保障以及子女入学等同等的公共服务，从而增大了农民工在城市生活与发展的风险，降低了离土离乡的意愿。 

     三、几点建议 

     针对当前我市农民离土离乡进入城镇的障碍和存在问题，要通过积极推进综合配套改革，着力解决农民进城的居住、就业问题，创新完善农民社会保障体系，为农民离土离乡进入城镇创造基本条件和有利环境。 

     （一）改革城镇住房和农村产权制度，推进农民离土离乡进入城镇居住 

     农民有条件进入城镇居住，是农民离土离土离乡的重要前提。这就要求一方面要创新城镇住房管理制度，降低农民进城居住的“门槛”；另一方面要加快农村市场化改革，实现农村资产资本化，为农民进城提供成本。 

     1、分类制定农民进入城镇居住优惠政策，促进农民购房定居城镇。农民是有进入城镇居住愿望的，但城镇高昂的房价是阻碍大多数农民进入城镇居住的一道“门槛”，要制定出台促进农民进入城镇居住的政策，为进入城镇农民提供必要的居住条件，分类解决农民进入城镇的居住问题。一是制定离土离乡农民购房税收优惠政策。对具有在城镇购房愿望和条件的离土离乡农民初次购房时，应免收或减半征收相关税费，发生再转让时再补交，降低农民进入城镇居住的直接“门槛”。二是向离土离乡农民提供经济适用房或限价商品房。专门针对离土离乡农民，通过设置土地出让条件、设计规划条件，引导房地产开发商开发“限房价”、“限户型”、“限购买对象”的限价商品房。对自愿放弃农村房屋和宅基地的农民，给予经济适用房的优惠政策，减少进入城镇农民的购房成本。三是为进入城镇农民提供廉租房或周转房。对离土离乡农民中目前收入较差、无力购买城镇房屋的农民，统一修建廉租房或周转房。 

     2、加快农村土地和房屋市场化改革，为农民进入城镇提供物质条件。目前，由于缺乏农村房屋和宅基地变现或置换机制，以及离土离乡农民退与不退农村房屋和宅基地的政策待遇没有区别等现行政策和法律法规的制约，导致离土离乡的农民进入城镇后，一方面大量的房屋和宅基地闲置在农村，另一方面进入城镇却无力在城镇购房。因此，要把解决离土离乡农民进入城镇的居住问题，与农村土地和房屋产权制度的改革完善紧密联系起来，统筹推进。一是搭建农民房屋和宅基地变现平台，成立农村房屋和宅基地流转储备中心等，按照“依法、自愿、有偿”原则，负责对农民房屋和宅基地指标以市场价格进行收购。条件成熟的区（市）县可建立农村房屋和集体建设用地流转交易市场，让已进入城镇居住生活的农民原有的农村房屋和宅基地指标上市流转、自由交易。通过盘活农民沉淀资产，实现农民房屋和宅基地的变现，增强进入城镇农民自我解决城镇住房的能力。二是制订鼓励农民退出农村房屋和宅基地的优惠政策，如到城镇可享受经济适用房政策等，促进农民在城镇有稳定收入来源后，流转其农村房屋及宅基地，提高农民离土离乡进入城镇的积极性。三是鼓励农民“持股进城”。一方面对条件具备的区（市）县可通过建立土地承包经营权流转市场，支持农民采取转包、出租、转让等方式流转土地承包经营权；另一方面加快村级综合改革，通过对集体经济组织股份制改造，大力发展土地股份合作社、股份制公司等新型集体经济组织，实现农民“持股进城”。 

     （二）强化就业促进措施，推动农民离土离乡进入城镇就业 

     农民实现基本稳定的城镇就业，是农民离土离乡进入城镇的必要条件。一方面要不断提升农民的进城就业能力，另一方面要针对进城农民的就业特点建立完善相应的就业促进机制。 

     1、提高农民进城就业的能力。要切实加强农民劳动技能培训工作，提高农民素质和创业就业能力。一是促进培训与就业有机融合。加强先为农民落实岗位、再进行上岗培训的“订单式培训”；发展培训学校开设农民易于接受的职业技能培训科目、推出一揽子培训项目、供农民自由选择的“菜单式培训”，促使农民通过培训真正掌握就业技能。二是大力开展职业技术教育和成人教育，将免费培训和有偿培训结合起来，真正达到培训一批、见效一批的实际效果。三是继续抓好农村的基础教育，提高未来农村劳动力素质。 

     2、完善农民进城就业促进机制。建立覆盖城乡的劳动力市场和就业服务信息网络，创造有利于农民进城就业的机制和环境。健全区、县、乡公共就业服务体系和信息渠道，为农民提供就业信息和政策咨询。降低门槛，简化手续，开发针对农民的就业服务项目和措施，提高服务质量和效率。积极发展和规范社会职业中介组织，加强公共职业介绍机构、公共职业培训机构的建设，向农民提供就业信息、职业指导和职业介绍服务，发展适应离土离乡农民特点的就业服务体系。 

     （三）构建城乡一体社会保障体系，解决农民离土离乡进入城镇后顾之忧 

     根据进城农民的需求和特点，按照分类指导、稳步推进原则，在优先解决进城农民急需的基本社会保障的基础上，逐步建立和完善城乡一体的社会保障体系，为农民离土离乡进入城镇就业创造有利环境。 

     1、建立进城农民的医疗保险制度。建立针对进城农民的大病统筹的社会统筹保障机制，重点解决进城农民的住院医疗保障问题。对在城镇工作相对稳定、有固定住所的进城农民，允许其参加城镇的各种医疗保险，享受城镇居民同等的保险待遇；对流动性大、从事短期工作的进城农民，可以通过设立进城就业农民医疗互助基金等医疗保障制度，逐步建立完善进城农民的医疗保障体系。 

     2、建立进城农民的养老保险制度。对拥有比较稳定的职业、相对固定住所的进城农民，应将其纳入当地社会养老保险体系；对无固定职业且流动性较大的进城农民，制定一定范围内不同档次的养老保险缴费率由进城农民自愿选择，由用人单位和进城农民分别按照选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费，并实现城乡养老保险接轨。 

     3、建立农民进城就业的失业保险制度。针对农民进城就业不稳定的现状，加快建立农民进城就业的失业保险制度。城镇企业事业单位招用的农民应该参加失业保险，用人单位要按规定为农民缴纳社会保险费，农民一旦失业，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。对已经在城镇购买住房或较长时期在城镇居住生活、连续在城镇就业达到一定期限的农民，可优先纳入城镇失业保险体系，享受与城镇居民相同的失业保险待遇。在此基础上，通过加大公共财政的投入，逐步扩大进城就业农民的失业保险范围，保证进城农民稳定就业。 
     4、建立完善进城农民的工伤保险制度。加快形成农民进城就业的职业伤害风险分散机制，保证其一旦遭受职业伤害就可以得到相应的赔偿。 

     5、切实让进城农民享受与城镇居民同等的公共服务。包括子女入学、文化生活等。