中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，已经有16年的历史了。16年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护中国的贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。　　

　　一．城乡最低生活保障制度的历史演进　　

　　所谓“最低生活保障（简称‘低保’）制度”即“根据维持最起码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。”[1]　　

　　㈠．城市居民最低生活保障制度的历史演进

　　20世纪90年代，在国际上，由于经济全球化和亚洲金融风暴的影响，在国内，由于向以市场经济为取向的经济体制急剧转轨和企业改革逐步深化，在中国城市社会中引发了诸多经济、社会矛盾。加上中国的社会保障安全网本身的脆弱和不足，在短短几年中，就在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。

　　为了应对严重的城市贫困问题，1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”。上海市的低保制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。

　　16年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即1993—1999年的“创立和推广阶段”和1999年至今的“提高和完善阶段”。

　　1．城市低保制度的创立和推广阶段

　　在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了由点及面，在全国普遍建立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门——民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。　　

　　表1：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准（略）

　　2．城市低保制度的提高和完善阶段

　　随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。

　　在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500—3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。

　　2000年，国务院作出重要决策，从2001—2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万。

　　此后，低保人群的规模变动不大，2003—2009年，仅增加了100多万。但低保经费的增长则比较快，2006年突破200亿，2007年接近300亿，2008年接近400亿，2009年，则已经到了461亿。


　　从2003年起，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。

　　㈡．农村最低生活保障制度的历史演进

　　在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。

　　在20世纪70年代末，中国农村没有解决温饱问题的贫困人口有2.5亿之众，差不多要占当时农村总人口的三分之一，占世界贫困人口的四分之一。经过30多年的经济开发性扶贫，中国的贫困人口大大下降。2008年，以年收入785元及以下为标准，中国的绝对贫困人口还有1479万人，以年收入1067元为标准，中国农村的低收入人口还有2841万人。

　　到20世纪末，中国剩余的贫困人口大约有三部分人，一是丧失劳动能力的残疾人和老年人，二是“一方水土养不了一方人”的地方的人，三是生活在自然灾害频繁发生的地方的人。这就引出了一个新的社会政策议题，可不可以用农村低保的方式来救助那些“扶贫效果不明显”的贫困人口，这个政策设想终于在2007年成为事实。

　　在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。此后，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省份1037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。

　　2004年中共十六届四中全会以后，确立了构建社会主义和谐社会的战略目标，农村低保制度的建设摆上了当和政府的议事日程。2004年的说法是“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”；到2005年，“探索”之前加上了“积极”二字；到2006年，干脆就说“逐步建立”了。

　　2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”而到3月7日，媒体报道，民政部领导作出承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制”。2007年8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。[2]

　　到2007年年底，享受低保的农村居民已经增加到3452万人，农村低保支出达到了104亿元；2008年，农村低保对象达到4284万人，农村低保支出达到222亿元；2009年，农村低保对象达到4759万人，农村低保支出达到345亿元。　　

　　二．最低生活保障制度的现状　　

　　毫无疑问， 16年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是有目共睹。然而，从某种意义上说，所有的社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。作为一项政策工具，随着我们对低保制度——国际上称为社会救助制度（Social Assistance Scheme）——的理解越来越深刻，我们对这项制度的运用也就能越来越得心应手。

　　因此，如今在讨论低保制度的现状时，我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个方面来进行分析与评估。　　

　　㈠．最低生活保障制度的优点

　　最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。

　　低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。

　　同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。

　　以上的分析是从宏观的角度作出的。从微观的角度，我们还要了解低保对象从这项制度中究竟得到了什么样的实惠？一直以来，学术界和新闻界讨论城市低保问题常常将目光聚焦到低保标准上，而一个更为重要的指标却被忽略，这就是“月人均补差”。其实，低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。

　　近年来，各地都在为增加低保对象的补差，亦即实际得到的低保金努力奋斗。2003年，每个城镇低保对象月平均补差为58元，到2009年则已经增加到165元。2007年以后，农村低保对象的月平均补差也达到了70元上下。

　　平心而论，低保对象从政府那里得到的救助金其实是很低的。那么，如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用呢？制度经济学认为，一个“好”的制度应该是可预期的。低保对象中，70%以上是失业人员。失业使他们几十年间形成的生活方式和生产方式都发生了巨变，其中影响最大的就是“不稳定”。低保制度使他们重新有了一笔月月可领取的“稳定收入”，虽然很少，但是买下一个月果腹的粮食还是够了，这样，贫困家庭就不会“心慌”。所以，低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大。　　

　　㈡．最低生活保障制度的缺陷

　　最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：

　　1．低保制度并不能帮助低保对象脱贫

　　在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”。此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。

　　从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2007年突破2300万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2200—2300万人之间。

　　2．低保制度需要大量的人工成本

　　因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。

　　从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中“横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30—50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰“优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”。

　　3．低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击

　　低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者——他们是有劳动能力但没有就业机会的人——也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。

　　从中国的实践看，在2300万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设置“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

　　总而言之，因为实际上每一项社会政策都会有其正面的和负面的影响，所以其作用最终总是会受到一定的局限。我们不能指望以一项社会政策解决所有的问题，就像实际工作者经常说的那样：某某政策是一个筐，什么东西都可以往里装。一旦出现这种情况，我们就需要警惕和反省了。　　

　　三．最低生活保障制度的发展展望　　

　　毋庸置疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。

　　正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。

　　“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。

　　“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念——8小时工作、按时上下班、按月领工资……而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。

　　“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产——个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……来引导他们向指定的个人账户中存钱，同时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。

　　“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。

　　以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的“个人发展账户”，从而走出贫困的困境。

　　但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该“转向”的“拐点”。

　　[1] 《中国城市贫困与反贫困报告》，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。

　　[2]  《“全民低保”进入攻坚阶段》，北京，《第一财经日报》2007年8月1日。