唐 钧
中国正在走向老龄化的高峰，因此，养老问题成为今年两会讨论的热点之一。日前，民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀表示，2010年民政部将统一高龄津贴制度，全国80岁以上的老年人可享受“高龄津贴”。
“高龄津贴”制度，是发达国家普遍实施的一项普惠制的福利津贴制度。从理论上说，社会保障安全网可以分为3个层次：最下面的是社会救助，以“最低生活保障”为目标，所以也称“最后的安全网”；中间一层是社会保险，以 “保障基本生活”为目标，就现行政策而言，社会保险是整个社会保障制度的中坚；最上面的一层是社会福利，以提供普遍的福利待遇为目标，以满足更广泛的人群更高层次的保障需求。以往，在中国，社会福利层面的政策措施大多集中在社会服务（包括社区服务）方面，而提供现金津贴的社会津贴制度较为少见，只有独生子女费等少数几种。
社会津贴制度近年来有所发展：本世纪初，计生委开始推行的农村独生子女、双女户的养老金补助，这应该是一项社会津贴制度；之后，上海市、北京市都出台了“无保障老人”的养老津贴制度；2009年，这个政策设计又被引入新型农村养老保险制度，由中央财政和地方财政出资，给每个60岁以上的老人发养老津贴。新农合从名称上看，还是养老保险，但实质上已经是社会津贴与个人账户相结合的模式。当然，此前新型农村合作医疗的政府资助部分（包括中央财政和地方财政），也已经有了医疗社会津贴之实。
社会津贴的一个特点是“普惠制”，只要在政策规定范围中的政策对象，不问贫富、也不问是否曾经缴费，都可以享受同等的待遇。社会津贴的另一个特点是，其资金来源是政府的财政，包括中央财政和地方财政。
虽然常说社会津贴是普惠的，似乎追求的目标就是平等，甚至是“结果平等”。但在实际运用时，其具体的目标常常是在于弥补其他社会政策的不足。研究表明，所有的政策都是“双刃剑”，其正面效应和负面效应就像一个钱币的两面，是分不开的。为了应对某项政策的“副作用”，就要用另一项政策去弥补。譬如，独生子女费就是用来鼓励计划生育的。但在西方国家就和我们不同，因为他们的问题是人口不断减少，所以要鼓励生育，所以资金就用到儿童津贴和家庭津贴上了——多生育有奖励。
高龄津贴也是发达国家的高龄老人普遍享受的一种社会津贴，其社会政策意义在哪里呢？看起来，似乎这项政策追求的价值理念就是“平等分享”，当然这也是事实。但是，研究发现，这项政策可能还有其潜在的政策目标。
养老保险制度的设计实际上有一个缺陷，就是一位老人享受养老金的标准常常是与其退休当时的相关政策和标准挂钩的，随着时间的推移，物价的上涨、社会平均收入水平的提高，以及年龄越大需求越多，这些影响因素会使老人的实际收入水平有所下降。虽然养老保险制度一般会有相应的调整机制，但调整往往是滞后的，要到问题显现时，才会进行调整。同时，标准调整的额度常常会表现得比较吝啬，因而造成事实上的不足。
在中国，这个问题最为明显，我们常常说退休越早，退休金标准越低。但对领取养老金的老人而言，则是年龄越大，需求越多，而养老金越少。
如何弥补这个缺陷，国际惯例就是发高龄津贴，高龄津贴的标准往往是年龄越大，待遇越高，这样就自然弥补了养老保险制度的不足。同时，其标准只跟年龄走，正弥补了调整滞后，额度较小的毛病。当然不是说养老保险金不要调整，而是两种制度安排相结合，一起来满足高龄老人变化着的基本生活需要。
很令人鼓舞的是，位处西部的宁夏回族自治区已经实施了低收入高龄老人的津贴制度，城市人均月发放182元，农村人均月发放59元。中国目前80岁以上的高龄老人约占老龄人口的10%，以此推算，应在1600万人左右。如果每人每月100元，需要200亿资金，中央和地方各负担一半，应该是可以承受的。按理说，至少在全国推行低收入老人的高龄津贴制度应该是没有问题的。