减排大棒与胡萝卜

——应对气候变化笔记二十

 

二氧化碳排放在经济学上属于公共品范畴，它带有很强的负外部性，这就必须要有政府的介入，确定这种公共品的权益所属，从而把它的外部性降到最低。但政府在介入时需要在两种手段上作出取舍：行政的，还是市场的？

 

行政手段的力量无疑是强大的，据报道，我国到2010年关停的小火电将达到1000万千瓦，淘汰落后的水泥产能将达到5000万吨、炼铁产能达到2500万吨；而从1990-2005年15年间，中国的单位GDP能源消耗已下降47%！这些成绩的取得，无疑都是与我国政府所使用的强大行政手段分不开。

 

但仅有行政手段也是不够的，因为二氧化碳的排放主体——企业是一种经济实体，它的运行要服从市场规律，单纯的行政手段对企业减排而言并不一定是最有效的。比如一个冶炼企业，当不考虑减排时，企业的产品收益会全归自己；而生产过程中产生的副产品二氧化碳，其对气候环境的破坏作用却要由全社会来买单。如果没有政府的介入，这家企业是不会主动减排，因为减排会提高它的运行成本，而企业都是以追求经济效益为第一天职的。

 

所以此时一定需要政府的出手。但政府需要在行政手段与市场手段之间做出抉择：前者就是以指令性方式要求该工厂强制性减排，将企业二氧化碳排放量控制在一定幅度之内；后者则是通过经济或市场机制，比如税收调节或者碳排放权交易，最终实现企业的减排。采用不同的手段，可能会产生的不同的结果，而最好的办法就是既能让企业有效减排，同时又不至于让企业伤筋动骨，实现最低的减排成本。

 

单纯的行政手段对企业而言其实就是一个“大棒”，打在身上很疼很管用，但同时也会带来很多负面效应，弄不好会伤及膏骨，进而一蹶不振。市场手段则不同，某种意义上讲，它起到了一种“胡萝卜加大棒”的效果。

 

比如政府如果采用行政管制方式要求冶炼行业的企业全体实施减排，由于各个企业的具体条件不同，包括工艺方法，自然环境，运转方式方面的差别，削减二氧化碳排放所需的成本有很大差别。这种管制就使得具有不同减排成本曲线的企业强制承担同样的负担，无法转嫁，最后即使达标也会伤筋动骨。而且在行政管制下，企业没有采用新技术减排的动力，因为达标后就很可能被要求提高环境标准，出现“鞭打快牛”的情况。最终导致企业明明可以实现更多减排而故意隐瞒的情况。

 

而且在行政管制模式下，对减排问题的推动主体只有政府一家，缺乏互动模式，政府与企业间只是单一等级命令关系，无法有效吸引私人部门的资金、技术和知识进入，以实现资源的最优配置。

 

实际上，美国早在六、七十年代时就在排污领域进行了这方面的测试，最终的结果是行政管制模式往往造成高成本、低效率的“双输”结局。后来美国的环保政策有所转变，开始引入市场机制，取得了较好效果。

 

二氧化碳减排的经济手段或市场杠杆主要包括碳税和碳交易。

 

碳税就是以减少二氧化碳排放为目的，对化石燃料（如煤炭、天然气、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。

 

碳税按照征税的实施范围和体系来分类，可分为国内税、国际税和协调的国家税。国内税是指只在一国之内实施；国际税是指有统一的国际税收体系和标准的税收；协调的国家税是指在一个宽松的国际框架下由各主权国自主决定的税收体系。

 

碳税作为一种有助于解决二氧化碳排放问题的经济手段，相比行政手段而言有一些明显特点：首先，碳税能够带来可观的财政收入。例如如果中国政府开征碳税，以2007年中国二氧化碳排放量为67亿吨计算，如果每吨征收碳税100元，将可获得超过6700亿元的税收收入。其次，碳税的征收可操作性强，成本低。碳税可以在化石燃料进入经济循环的开始环节征收，如港口、石油炼化厂、天然气提供商、煤矿。这样一来，只需要对很少的一些经济体征税就能够覆盖全国所有的化石燃料消费。在美国，据专家计算，只需对2000个左右的经济体征收碳税就可以覆盖全国所有的化石燃料消费，覆盖美国温室气体排放的82％。

 

目前欧洲许多国家已经开征了碳税，芬兰最早，1990年开征碳税，丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利、瑞典等国家也已相继开征。

 

对中国而言，开征碳税的时间表也已越来越紧迫。美国已经提出对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性的“碳关税”，从WTO框架来看，这是明显的贸易保护主义和歧视；但在气候变化协议框架下这却是允许的。樊纲就在针对美国“碳关税”潜在威胁的观点时提出，“我们应先发制人，对国内企业首先征收碳税，使美国的碳关税失去合理性。而且，我们自己征收，可以拿这部分钱来补减排的中国企业”。

 

据中国财政部财科所发布的《中国开征碳税问题研究》建议，2009年进行燃油税费改革后，可择机进行资源税改革。在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税，预计为2012-2013年。预期在2014年及之后的期间内开征环境税。报告建议，碳税的征税范围和对象可以确定为：在生产、经营等活动过程中，因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。纳税人包括向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。这个提法的出现，使得碳税从一个遥远的设想向现实的距离大大拉近了。

 

从减缓气候变化的角度来说，碳税真正能够反映能源对温室气体排放的影响，刺激市场转向低碳的能源使用，但在实施上，碳税落地也面临着一定难度，对政府而言，还有另一种替代手段可以使用，它的效果或许会比碳税效果更好，那就是碳交易。与征收碳税相比，碳交易的办法也更受到世界各国的青睐。