社会保障改革应以围绕人的能力建设进行
王淼
现在，越来越多的有识之士意识到，扩大内需与社会保障建设密切相关，将国家社会保障体系全面覆盖到农民、农民工以及城市无业人已经成为社会保障建设的基本方向，国家也正在制订《社会保障法》，对现有的社会保障体系进行整合。但究竟什么是社会保障，我们需要的是怎样的社会保障，在很多论者那里并不十分清楚。对社会保障的定义进行重新认识和反思，才有可能建设起一个真正有利于中国经济长远发展的社会保障体系。
社会保障制度设计是一柄“双刃剑”
此次金融危机给了人们一个重新认识社会保障的机会。危机发生后，中国多年一直不振的内需问题被更加突显出来。这也是人们开始高度重视扩大内需问题的一个前提。正如有的学者所说，扩大内需问题中国至少已经提了十几年，但一直是扩而不大。从现在学者的研究结论看，原因主要有三，一是居民收入十年增长低于GDP增长，贫富差距拉大现象愈演愈烈；二是社会保障建设滞后，直接影响人们的消费预期；三是金融信贷发展水平不高，影响居民消费升级。在这里，我们重点谈的是社会保障问题。现在，随着形势的发展。人们社会保障的重视程度也不断增加，甚至有学者认为，完善社会保障是扩大内需根本之道。他们认为,在全球经济环境趋紧的情况下,除非国内居民对未来的生活有很好的预期,否则他们扩大消费需求的动力将继续严重不足。中国百姓不消费，不是因为他们没有消费的愿望，最根本的原因还在于中国社会保障不健全,百姓当前承担的生活风险和生活压力不断增加,是对于未来生活的预期不确定所致。因此，政府在追求扩大内需目标的同时,更要重点在养老、医疗、教育和住房等方面出台相关配套政策,通过完善社会保障体系,通过扩大公共财政支出,通过提供更多更好的社会公共产品,通过政府的强力作为向社会传导强烈的信号,以此减轻老百姓的生活压力和不确定性,降低他们对未来生活的风险预期。因此，社会保障对于拉动内需的重要性问题，已经不必再去探讨，我们需要探讨的是大家讨论中那个假设的命题“完善的社会保障”究竟应该如何构建。
对于社会保障问题，笔者谈不上研究，但可以说是关注了多年。一个基本的观点是社会保障建设同样是一把双刃剑。研究认为，社会保障制度是现代社会兼顾公平与效率协同发展的一种先进制度。如果社会保障水平太低，像现在人们所认识的一样，就会影响经济社会的正常发展。但同样需要指出的是，如果社会保障制度定得过高，就会损害效率。这种效率损害通常发生在两方面，一是因正常工作者承担过高的社会保障成本而降低其工作的积极性；一是因受保障者享受过高的社会保障而人为降低其在生产活动上的贡献。进入20世纪70年代以后，西方福利国家先后陷入危机。庞大的社会保障支出日益成为国家财政的沉重负担，导致财政赤字迅速增加；同时，较高的社会保障水平使社会成员过分依赖于社会保障制度，自愿失业率迅速上升，从而不利于社会的经济发展。对于中国而言，社会保障覆盖面还比较小，保障水平还比较低虽然还是一个普遍的现象。但值得注意的是，中国社会保障由于受到计划经济时代单位体制下劳动保险模式的深刻影响，在国家经济发展水平有限的情况下，很可能会出现保障制度的二元、三元甚至多元化的割裂。部分利益群团享受到很高的保障而使其失去工作的动力，而低收入群体、农民工、农民的保障却可能低得无法达到保障的应有作用。更为严重的是，大家都把保障目标盯上那种很高替代率和很高报销率的保障水平上，使得未来的社会不堪其重负，而改革艰难。如今年初，试图在广东等地进行的事业单位养老改革试点在一片诟骂夭折的事件说明，中国的社会保障必须当成一盘棋，否则必将引发严重的社会问题。
当前社会保障制度存在四大突出问题
社会保障是改革开放以来中国公共政策界引进的一个最具有民生意义，同时也最混乱的一个概念。在这一概念引进前，国营企业和集体企业实行的是依托于国有单位，是一种把职工生老病死全面考虑进去的劳动保险制度。劳动保险保险名义上虽然不适用于国家机关和事业单位，但各级国家机关和事业单位的待遇项目与《劳动保险条例》基本相同，待遇标准互有高低，总的水平略高于企业。这一制度由于存在覆盖范围狭窄，成本过高的严重缺陷，从国有企业开始实行的养老保险、医疗保险改革开始，其制度惠及人群现在已经逐步缩小到国家公务员等少部分人群。（尽管《公务员法》第77条规定：国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。但事实上国家公务员享有的仍是计划经济遗留下来的类劳动保险制度。）
与劳动保险相比，社会保障的引进无疑是一个巨大的进步。根据百度百科归纳，一般可这样理解社会保障定义：社会保障概念含义广泛，它是指一种公共福利计划，是由国家通过立法和行政措施设立的保证社会成员尤其是那些丧失劳动能力以及需要特殊帮助者基本经济生活安全项目的总称。社会保障是现代国家的一种安全制度。从经济角度讲是社会再分配的一种形式和手段，从法律的角度讲它是一种法定的强制执行的安全制度，他有社会保险、社会福利和社会救济三个方面。与劳动保险相比较，笔者以为，社会保障的最大制度优势在于它覆盖全体公民，不存在在身份歧视。但客观地说，这样一套主要来自于西方发达国家的制度设计，既是西方200多年市场经济建设过程中经验的沉淀，也不可避免地带有着各个国家和各自不同历史阶段的烙印。作为学生而言，应该说中国做的是很不错的，很多方面（如低保）都取得了较为突出的成就。但本文希望在较短的篇幅中重点谈问题，中国社会保障建设取得的成绩已经有很多论述，这里就不再啰嗦了。笔者以为，中国现在社会保障建设面临着一个难以解决的困境，是由西方社会保障制度固有缺陷和中国复杂的历史现实国情共同造成的，其主要表现有如下方面：
一是社会保障成本过高，保障面扩大困难。一方面，国家有关部门和部分专家呼吁将现在的企业养老保险制度推广到机关事业单位、农民及农民工等，实现全国养老保险制度的统一，另一方面却是现实的阻力重重，前进艰难。郑秉文指出，中国自1997年正式确立社会保险制度开始，五年之后的2002年，便开始出现农民工退保现象，一直到今天，有增无减；八年之后的2005年，便开始不得不强行予以行政干预，连年上调养老金待遇至今，否则，便与机关事业单位的差距越来越大。1997年确定的个人账户比例为11％、逐渐做实8％的制度结构，到2005年，个人账户缩小至8％，2006年又将做实比例下调到3％或5％（各试点地区不一样）。当试点扩大到11个省份之后，就已经陷入进退维谷的境地，试也不是，不试也不是。试点做实账户的800亿元人民币，承受着通胀可能带来的贬值风险，决策者却束手无策。[1]郑认为社会保障的碎片化将造成严重后果，留下巨大的制度隐患。他建议通过建立名义账户制解决这一问题，但事实上，社会保障造成经济负担过重是西方社会保险制度的固有弊端。在西欧和北欧，福利扩张在1960年～1975年间达到了顶峰，扩张的速度明显快于经济增长的速度。英、法、德、意、比各国，这个期间国内生产总值增长率在2．6％～4．6％，而社会保障开支在5．6％～9．1％，后者比前者快1倍左右。英国福利性支出1982年比l972年增长4．6倍，而经济只增长了3．2倍。据统计，l960年～1990年，世界经合组织成员国，其政府总开支占国内生产总值的比重从28．1％上升到43．8％，其中开支最大的份额是社会保障基金和各种福利费。养老金是最大的预算项目，在政府公共开支的增量中，有1／4用于支付养老金。[2]这也是美国等发达国家多年来一直在尝试探索养老保险私有化的重要原因。
二是多项保障制度违背社会保障本义，事实上反而加大社会的不公平。社会保障建设的初衷是缩小社会成员在收财产方面的差距，维护弱势群体在社会中的生存与发展。然而，在我国，养老保险和医疗保险不但未能缩小社会的贫富差距，反而起到了加剧差距的客观作用。值得注意的是，一些学者在呼吁加强“社保基金账户”的可持续性的理由下，向社会推广“多缴费多受益”的理论。这一对缴费能力较强的社会群体有利的理论，正在受到决策者的青睐，并正在成为实践。能够多缴费的社会群体恰恰是经济和社会上占有优势的群体，这也就使得社会保障本义所追求的公平目标成为空谈。甚至在农村的合作医疗中，也有要求个人住院时需要先行缴押金等类似的规定，使得保险的好处向富人倾斜。其实，这种问题不但在国内存在，在日本美国等也同样存在，如在麦肯锡全球研究院（MGI）的一项研究确认，在近期经济趋势的影响下，在医疗保健覆盖范围以及收入增长方面，出现了三种不同类型的员工群体。最高收入员工群体（人均年收入达210,100美元）享受到了收入持续提高，以及由雇主买单的医疗保健福利不断增加的好处，这使他们需要自掏腰包的医疗保健支出在全部开支中所占的比例相对较小，负担较轻。中高收入员工群体（人均年收入为84,800美元）和中低收入员工群体（人均年收入为41,500美元）的医疗保健福利和收入也在增长，但其增长速度却要慢得多，这就使他们的医疗保健支出中未被保险覆盖的部分仍然相当昂贵。低收入员工群体（人均年收入为14,800美元）的收入停滞不前，而且他们的雇主也不大可能为他们的医疗保险买单。这一群体发现，他们在支付医疗保健费用上存在很大困难（如果不是不可能支付的话）。
三是各项保障之间缺乏联系，造成社会成本增大，救急功能弱化。我国现有的社保体系主要是面对城市居民进行设计的，各险种按重要性排列大体是养老、医疗、失业、工伤、生育等。这种互相分割的社会保障体系设计，一方面由于每项基金都要单独设立，从而加大了保障的成本；另一方面，各项保障也不可避免地烙上各自所在部门的部门利益和地方利益的印记，使得保障对象的利益受到损失。以正在社会保障门前徘徊的农民工为例：有调查显示，农民工更关注失业保险与工伤保险，在城市最为重要的养老保险，在很多农民工心目中排序却不高，在一些试行农民工养老保险的地区，甚至出现了由于缴费和迁移困难所导致的农民工不愿意参保的现象。对于农民工最关注的失业保险，我国一些地方也已经进行了试点，但与城镇居民失业后可在一定时间内按月领取失业金不同，农民工失业后一般只能是一次性领取现金，没有城市居民的失业保险证，也不能在就业方面得到相应的帮助。以上现象显示，对农民工而言，现在的社会保障体系无论从其框架设计上，还是实际操作看都不能适应农民工的现实需要。在这种情况下，如果急于统筹城乡社会保障，把农民工、农村居民简单纳入现有社会保障体系，很可能出现“事倍功半”的结果。正在征求意见的《社会保险法(草案)》第六十二条规定，各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账、分账核算，不得相互挤占或者调剂使用。这仍然是一种延续传统西方社保理论和固化部门利益的一种规定。但值得注意的是，在一些地方，如新疆自治区呼图壁县农村养老保险经办机构与银行合作，允许农民用自己或借用他人的保险证办理贷款质押，既解决了相当多的参保农民发展生产的资金问题，又提高了农村社会养老保险基金运营效益。山东的山东省莱芜市住房公积金管理中心推出新政策，新增三种情况提取公积金：一是享受居民最低生活保障的家庭，其子女考上国家承认学历全日制普通大学的（含在读学生），可以申请提取本人和配偶的住房公积金，用于支付子女上大学期间的学杂费，提取额度不得超过当年实际支付的学杂费用；二是为减轻借款人还款负担，可将本人及其配偶、子女、父母住房公积金账户余额，一起偿还其住房公积金贷款本息；三是进城或进各类园区农民工，可以凭相关凭证提取住房公积金用于支付房租。这都是地方上增强制度灵活性的有益探索，但可惜的是，这些探索都没有得到有关部门的明确支持。
四是社会保障使用的手段过于重视货币，而对其它保障手段重视不够。社会保障究其根本而言，是一种社会福利。其实现的好坏，不能仅被保障对象所获得的养老金、医疗费和救济金等的数量为标准，更要注重保障对象的主观感受。以医疗保障为例，现在大量的疾病并不是靠多建医院、多报销药费就能够解决的。很多疾病恰恰是所谓的社会病，如焦虑、精神疾病、“三高”以及癌症的多发。再以养老为例，大多数人在60岁以上的退休年龄时，对上代和下代的负担都已经很少，也往往不需要再去进行购房等大笔的投资。相对发达国家的40%的替代率而言，中国高达80%甚至90%的替代率对社会是学生的负担。所以养老金水平再高，也无法解决老年人的特有的孤独。需要认清的是，在社会保障中，有些服务和是可以和货币支出进行互相代替的。对于中国这样一个发展中国家，货币是相对缺乏的，而人力资源却是相对丰富的。在保障中，我们是有条件使用人力等资源对货币进行替换的。尤其值得重视的是，随着生活水平的提高和寿命的增加，退休后无所事事的状况，对很多身体状况很高的年轻老人而言是不不好的一种安排，是一种极大的社会资源浪费。我了解到在国外的养老院里，同样有着60年的低龄，健康状况好的老人照顾高龄、身体状况更差的老人的安排。这样的制度设计，一方面可以减少保障的成本，另一方面也可以使老人们更好地融入社会。因此，我们应该提倡通过发展义工，发展社会组织，建设更多的公共服务设施，使社会保障走成出货币化的误区，而成为一种立体的全方位的保障。
此外，由于旧体制遗留因素的影响，在保障制度的实施过程中，也还存在着一些这样那样的不协调现象。如笔者曾了解到的一个事例，某人从公司辞职后，处于失业状态，但他在保存档案的人才交流中心申请失业保险时，却被告知必须将档案拿到街道办事处才能申请。而把档案拿到街道办事处，在现有的体制下据说将意味着干部身份的丧失，而在将来不可能再进入国家机关和事业单位。在如在一些地方，农民工的失业保险，也与城镇居民失业后可在一定时间内按月领取失业金不同，农民工失业后一般只能是一次性领取现金，类似于一种遣返费，既没有城市居民的失业保险证，也不能在就业方面得到相应的帮助。而在另一方面，我国失业保险基金在大量失业者得不到求助的情况下，却连年出现大量剩余已经上千亿元。这类的体制不协调和矛盾往往并无确切的文件规定，但事实上造成着社会保障无法发挥其应有保障作用。
人的能力建设是扩大内需与社会保障建设的根本
现有的社会保障制度既然有如上的诸多问题，那么，未来究竟应该发展什么样的社会保障才是更为科学和适合的呢？党的十七大报告提出：科学发展观的核心是以人为本。什么样的社会保障才能更好地体现以人为本的特征呢？对于中国这样一个经济尚不发达，社会发展尤其滞后的国家而言，笔者认为，一个好的社会保障制度是一个能够更加充分体现扶危救困的社会保障精神，能够为市场经济竞争中的弱者提供基本的生活，并有利于发展他们的生存能力，项目清晰但相对简单的一种制度安排。其核心是以保障促进人的全面发展。对于这样一种以的能力为中心的社会保障制度，笔者认为可以考虑以下改革要点：
第一，建立综合的个人发展账户，取代现在分门别类的单项保障账户。可以借鉴美国学者史乐山的个人资产账户，由国家从财政收入、国企红利以及其它国家收入中按比例充实到每个公民的发展账户。账户采取国家配款与个人缴费相结合的方式，为个人积累资产。当公民在遭遇个人生活和发展中需要迫切解决的大事时，如上大学、初次购房、小型个人创业、住院等时，可以从个人发展账户中支取相应款项，不足时可以申请贷款。个人发展账户保持长期的沿续性，使其成为个人生活发展的必须。
第二，社会保障系统要增加适当的就业培训和指导等功能。在这方面，澳大利亚华人学者孔保罗提出的“互助循环保障”理论是我们应该认真研究和实践的一种未来保障模式。简单地说，孔的理论认为失业的实质是一个他们的个人资金链断裂问题，只要我们能解决他们的资金链问题，就可以解决他们的失业问题，甚至可以解决他们到城市后盲目而饥不择食的匆促就业问题。对于大学生和农民工而言都是如此。因此，社会保障所需要做的就是在他们资金链断裂时，将钱借给他们补贴生活和接受培训。同时，社会保障同时承担就业培训与就业指导功能，以帮助待就业者和失业者找到满意的工作。而一但找到工作，当初的受助者就必须每月连本带息，逐步偿还贷款，并缴纳社会保险费。这一思想肯定多数人有能力保障自己的生活。他们所需要的不过是特定时期的暂时帮助而已。同时，这一思想还强调了就业培训和就业指导功能，这一服务功能的增加对于未来的社会保障建设将尤为重要。
第三，以人的自身需求为出发点，不需要强制设定退休时点。随着现代社会人均寿命增长，劳动强度降低，人对工作的归属感增强的需要。我们的社会保障也要充分体现这一需要，养老保险可以做到，被保障对象到了一定的岁数，想干工作，就工作挣工资；累了，就去拿退休金。个人可以进行选择，决不勉强，既可以减少社会保障本身的压力，又可以使人这一社会的最宝贵财富发挥最为充分的作用；
第四，以人的能力建设为基础的保障，在满足社会基本需要的同时，也是一场真正的社会教育。现在的生产条件下，各尽所能，按需分配尚不能达到。但在应保尽保的前提下，我们还是要大力倡导各尽所能，不依赖，不贪婪，最终使得社会对个人的责任与个人对社会的责任达到一个完美的协调。
这样一个基于人的能力建设的社会保障体系，必将大大降低社会的整体负担水平，并大大激发社会的活动，使得中国的未来发展获得更加坚实的基础。(本文发表于《中国集体经济》2009年第11期)