户籍之辩
这是连续两周在本报发表的文章，姑且算作上下篇，算是我对户籍制度的一个比较充分的表达。
估计用这种比较中性的语调讨论千夫所指的户籍问题，不会太讨好，加上必不可少的顾忌、婉转，就更显得太温。但大致还是表达了我对这一问题的思考，能顺利地发出来，也不错了。
“两会”前后，户籍改革问题忽然又热了起来，起因大概是温家宝、周永康等中央领导，分别于“两会”之前就户籍制度改革问题发表了文章和讲话，让人看到了户籍改革的某种新的信号。
近年来有关户籍改革的基本思路已经日渐清晰，无外温家宝、周永康分别表述的“放宽中小城市和小城镇落户条件”、“解决（进入大城市的）流动人口就业、居住、就医、子女就学”等途径。而周永康在《求是》杂志发表的文章中，提出“探索‘以证管人、以房管人、以业管人’的流动人口服务管理新模式”则比过去的原则阐述，更多了具体的操作细节，也让人揣测户籍改革或户籍放宽的方式，可能不再限于发放居住证或“蓝印户口”一种。
施行已达半个多世纪的户籍制度，至今没有“放开”的迹象，河南郑州等部分大中城市放开城市户籍的尝试，甚至由于城市管理的不堪重负，而重新退回到原有的模式。另一方面，则是“户口”在人们日常生活中的作用日渐式微；同时，各地对流动人口的服务、管理，也逐渐与“户口”脱钩。曾经无比刚性的户籍制度，正在逐渐松动和变化之中。
中国于上世纪50年代后期，开始实行最严格的户籍制度，具有复杂的历史成因，而最根本的原因，则是为了实现与严格的计划经济体制相对应的人口管理和资源分配模式。彼时的户籍制度，不仅在城乡之间实现了严格的二元化管理，而且不同城市间的人口流动，也受到极其严格的限制，每个人从落生起，便被牢牢地固定在其固有的位置上。与此相对应的，则是所有社会资源，包括衣食住行等一切物质资源及就业、求学等机会资源，都严格地按照户口进行有计划但并不均等的分配，并在这一基础上构筑了整个社会的政治、经济秩序。
在上述户籍制度与社会政治、经济秩序严格捆绑的情况下，户籍制度的任何松动，都必然引致巨大的秩序混乱。因此，尽管“户口”曾经给无数个体带来过巨大的生活和精神困扰，但在相当长的历史阶段中，人们冀望更多的是通过各种方式获得城市户口，却很少有人敢于设想彻底改变户籍制度。
随着中国的改革开放和市场经济发展，资源分配方式产生了巨大的变化，社会资源的多元化分配机制，越来越多地代替了以户口为依托的计划式分配。以衣食住行为主的经济资源，已经基本上实现了市场化分配。人民币作为获取生活资料的唯一“通货”，代替了按照户口配发的粮票、油票、布票等各种票证，及事实上与户口相捆绑的福利分房；就业方面，进入各大城市的数以亿计的“外来务工人员”，除了国家机关和事业单位等少数单位之外，户口也基本不再构成阻挡他们在大城市就业的壁垒，其中很大一部分人已经成为城市的常住人口。
目前，城市，尤其是北京、上海等大城市户口的“含金量”，基本上“退守”市场配置手段暂时不能充分发挥其作用的领域，换句话说，则是依然“固守”着主要由政府支配的公共资源领域。譬如，高考入学的录取名额，仍然沿袭按地区分配的旧有模式，户籍制度在教育资源的不平等的分配过程中，继续扮演着不太光彩的角色；城市保障性住房的名额分配，仍然以拥有当地户口为最基本的条件，使得同为城市“常住人口”，却因户籍不同而不能平等地分享这部分福利；低保、医疗、保险等社会保障，仍然与户口直接或间接地挂钩，使得“全国联保”不能真正实现。
总之，在政府主导的公共或准公共产品的分配过程中，城乡二元、区域分隔的户籍制度，仍然是重要的分配依据，也是“户口”对公民自由流动的最后束缚。因此，户籍制度改革能否继续深化，其真正的关键在于能否探索新的公共产品的分配模式，改变这部分资源分配与户籍制度相互捆绑的现状，继续弱化户口的“含金量”，并最终使其回归人口登记的本来功能。
中国的改革，被公认为是一条渐进化的改革之路。而“渐进”的含义，除了一般意义上的循序渐进、摸着石头过河之外，同时也是一种独特的路径选择，即在旧有制度的框架下，放松、鼓励各种改革尝试，以改革过程中产生、积聚的能量，松动旧有制度的刚性基础，最终推动制度的彻底变革。这也是渐进式改革，与前苏联以激进的制度变革，强行拉动现实变化的“休克疗法”之间的本质区别之一。循着这种“水到渠成”式的改革路径，与户籍制度相互捆绑的社会资源越少，户籍制度的刚性基础松动得越彻底，户籍制度改革也就越具有现实的可能。周永康在其文章中提出的“探索‘以证管人、以房管人、以业管人’的流动人口服务管理新模式”就可以被看作“以证”、“以房”、“以业”代替户口，用以作为资源分配依据的探索。日前，北京市传出消息称，“非京籍人士”未来也可以通过单位申请“公租房”，便可以看作将保障性住房与“户口”相剥离，实现“以业管人”的努力。此外，外来务工人员的子女，在北京等许多城市，已经可以就地就学，户口对教育资源的分配，基本限定在高考阶段。如此，如果暂时还不能实现全国范围内按分排名的统一录取，则高考录取以“学籍”代替“户籍”，也是一种可以尝试的办法。
户籍制度改革的必要性和合理性已经无需论证，而其可行性则有赖于政府的决心和努力。即使“水到渠成”式的改革，也不可能被动地坐等而来，仍然需要最后开堤放水的决心。
开放户籍的一道“硬坎儿”
随着市场经济的进一步发展，因非市场化配置而附着在“户口”上的社会资源日趋减少，现有户籍制度的改革，也就到了水到渠成的时刻。然而，若要实现户籍制度的最终改革，也就是人们通常所说的“放开户口”，却面临最后一道“硬坎儿”，那就是中国现行的土地制度。
人们通常的理解，户籍改革的最终目标，亦即所谓“放开户口”的最终标志，无非取消现行户籍制度中的城乡二元模式，让农民可以自由地进城打工的同时，还能与城市居民获得同等的社会福利等公民权利。到那时，农民进城将是完全取决于自身意愿的自由选择，而非某种经过特许、特选的幸运。
然而，我国现行的却是一套与户籍制度配套而行的城乡二元的土地政策，即城市土地为国家所有，城市户籍居民在其所居住的城市，不拥有一寸土地的所有权，即使花费难以承受的高价购得住房，也不过拥有了房屋面积若干分之一（与楼房层高成反比）土地的70年使用权而已。在乡村，则实行土地的集体所有制，村民作为村集体的成员与其他成员共同拥有耕地和宅基地的所有权。
在以往的计划经济体制下，作为城乡二元户籍制度的配套制度，这种在某种意义上与户籍制度“倒挂”的城乡二元的土地制度，至少在理论上有对歧视性的户籍制度进行补偿或“对冲”的含义。尽管这种补偿远远做不到对等，以致农民在几十年里始终处于相对被剥夺的地位，但从改革开放初期土地联产承包政策所焕发出的巨大热情和能量来看，土地之于农民，仍然是具有重要财产意义的生产资料。
目前，随着中国城市化进程的加快，现有土地制度已经面临悖论和挑战。按现行《土地管理法》，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”
所谓“农民集体”，其实就是一个行政村的所有“户籍村民”，而作为“农民集体”的成员，每位村民当然地部分拥有集体土的所有权。在大力推进城市化、大批农民实现户籍“农转非”的过程中，上述土地制度已经面临挑战——那些将户籍转入城市，因而在户籍上脱离了原“农民集体”的成员，能不能兑现，或如何兑现自己对集体土地的部分所有权？目前的政策规定是，迁入小城镇的农民可以继续承包原有土地，亦即可以继续保有原来对集体土地的部分所有权；而如果迁入地级以上城市，则将失去对集体土地的部分所有权。
如果农民对土地拥有的，确是如法律规定的“所有权”，则这种因户口的不同选择，而对土地所有权予以不同处置的制度，便显得莫名其妙。除非这种制度中隐含着一个判断，即大城市的户口比农村户口和小城镇的户口更“值钱”，因而不得不以土地所有权来交换。事实上在许多地方，也确实存在着所谓“以土地换（城市）户口”的地方政策。许多农民可能在对土地的潜在价值没有充分了解，和对土地所有权概念认识不充分的情况下，糊里糊涂地用珍贵的土地，换取了一纸本该不具有任何经济价值的城市户口。
而如果未来的某日，真的实现城乡户籍制度的一体化，即所谓“放开户口”，目前事实上具有一定经济价值的“户口”，将作为一种天然获得的公民权利而变得一钱不值，农民也必然失去“以土地换户口”的动力。在这种情况下，如果土地制度不作出相应的调整，则必然出现两种不同的中国公民，一种是不拥有任何土地的原城市居民，另一种则是脱胎于原农村居民，因而在农村拥有耕地承包权和宅基地所有权的“新公民”。鉴于土地成为日益紧俏的稀缺资源，和严格的城市土地国有制度，上述两种不同出身的公民，拥有并不平等的经济地位。况且鉴于土地资源的重要性日益凸现，是否拥有土地甚至涉及到公民基本权利的差异。目前颇为尴尬的“小产权房”现象，就为未来土地制度的更大尴尬，拉响了预警的警报。居住在城郊同一区域的公民，来自城市的购房者，因为没有乡村户口和相应的宅基地所有权，就只能战战兢兢地居住在时刻可能被合法剥夺的“小产权房”里，当地村民则可以合法且安全地居住在自己的宅基地上。而随着城市对户口限制的松动，他们在城市中的生存境遇，却是日趋一致。土地制度的城乡二元化，从一个预想不到的方向，成为城乡一体化的阻碍。
解决这一问题，可能有两个可选的路径，一是借助户籍制度的改革，推及土地的私有化，以解决土地制度的二元化。但在可预见的时间内，此路大概不通。另一种选择，则是随着户籍制度的改革，推进城乡土地的彻底国有化，即随着城乡二元户籍制度的废止，土地不分城乡，一律收归国家所有。至于土地收归国有的手段，对政府而言最有利可图的，是尽可能延长“户口捆绑公共资源”的时间，在尽可能长的时间内，强化城市户口的“含金量”，以诱惑更多的农民自愿地“以土地换户口”，逐渐实现土地收归国有的目的。但随着农民土地产权意识的觉醒和重视，这种办法必将失去合法性和可行性。另一种真正公平的办法，则是采取赎买政策，以市场价格将农民土地收归国有，然后按照公民的职业选择而非户籍，向国家租赁土地进行耕作或其他经营。至于市场价值如何确定，则是更复杂的问题。
现行土地政策至今，已经面临极大的困境，其在户籍制度改革中的尴尬角色，只是其面临的挑战之一。如何解决好这一问题，需要比当初制定这一制度更大的智慧。