联合办税是建设廉价、廉洁和服务型政府制度创新的有益探索
——中国人民大学公共政策研究院"乌海税务新政 "课题组调研综述
来源：中新社《中国新闻报》2010年6月14日 作者：宋沐洋 史晓龙
内蒙古乌海市税务部门从2009年3月起先后在全市3个区建立联合办税服务厅，开展国税、地税联合办税工作。该模式在当地乃至全国引起广泛关注。日前，在进行深入调研后，中国人民大学公共政策研究院课题组认为，乌海市国税、地税联合办税的服务新模式体现了预算型政府向绩效型政府的转变，为政府改革提供了宝贵的经验。联合办税是建设廉价、廉洁和服务型政府制度创新的有益探索，值得相关部门借鉴。
据了解，从2009年3月起，乌海市国税局、地税局先后在该市乌达区、海南区、海勃湾区组织实施了联合办税，形成了“资源整合、集约办公、信息共享、源头治理、证出一门”的运行模式，实现了纳税人“进一家门、办两家事”的目标。乌海市国税局、地税局联合办税，是从办税空间联合开始，然后到业务联合、办税流程联合、办税审批权整合，然后推进到办税管辖的联合。当地纳税人在联合办税服务厅办理涉税业务，属国税、地税共管户且涉及在两个部门同时办理同类涉税事宜的，只需向一个部门窗口提出申请，由国税、地税相关工作人员进行内部流转，同时办理，分别办结，即：“一窗受理，国税、地税分别办理，一窗办结”。
乌海市税务部门还致力于实现从“花钱养人、养机构”的预算型政府向“花钱买效果、买绩效”的绩效型政府转变。以海勃湾区为例，国税、地税联合办税服务厅与海勃湾区政府人才交流中心签署协议，由劳务派遣人员进驻联合办税服务厅办理大部分税收业务。劳务派遣人员的进驻降低了税收服务的成本，提升了税收服务的效率和质量，使纳税人需求和公民需求得到尊重和优先满足，税收绩效得以提升。为确保办税人员的税收服务质量，乌海税务部门还将纳税人满意、公民满意确立为评价税收公共服务的最高标准，并通过公共服务绩效管理制度的建立和完善，落实这一公共服务绩效管理的最高标准。
运行一年多来，乌海市国税、地税联合办税工作取得了积极成效，在由纳税人和公民自愿参与的对税务工作的绩效评价中，公众满意率高达98.88%。乌海市海亚商贸有限责任公司财务总监张霞告诉记者，以前办税人总是特别多，排队过程中容易产生一些矛盾，办税需要的时间很久，往往是国税半天地税半天，“现在比以前便捷多了，办税再不用两头跑了。”她说。内蒙古君正能源化工股份有限公司总经理杨丽华提到，联合办税降低了企业的纳税成本，包括时间、车辆、人员、资料方面的支出都大大减少。此外，还有企业代表提出，希望其他政府部门能够借鉴国税、地税部门的做法，加强彼此间业务整合与联合，提高办事效率，改善对公共事务的管理水平，从而进一步减轻企业和百姓的负担。
乌海市国税局局长王树森介绍，联合办税不但大大提升了国税、地税部门的纳税服务水平，还有效提高了税收征管效率。如通过双方共享纳税信息，有效地实现了税收管理链条的完整衔接，避免了断档。通过委托代征税款，工作人员在代开发票征收增值税和消费税的同时，代征城建税、教育费附加等地方税，有效地减少了税收漏洞。据介绍，国税、地税实行联合办税以来，代开发票(代)征地税税款3978.65万元。此外，联合办税降低了两家税务机关在人员、设备、场所、文书等方面的征税成本，优化了人力资源配置，将原先的办税服务厅人员从琐碎的事务性工作中解放出来，从事富有成效的税源监控等管理工作。目前，仅海勃湾区国税、地税联合办税服务厅人员就已从原来的31人精简到12人，其余人员全部充实到了其他岗位上。
乌海市政协副主席吕纪俄认为，联合办税使得税务部门提高了工作效率，业务办理也更为规范，管理更为人性化，帮助纳税人降低了纳税成本，符合廉价政府、服务政府的理念。内蒙古自治区国税局党组成员、总会计师刘培平认为，乌海市的做法优化了纳税服务，解决了税务工作中的部分现实问题，对于其他地区税务工作有重要借鉴意义。
在广泛听取社会公众及相关单位的意见并深入实地调研后，中国人民大学公共政策研究院课题组对乌海市国地税联合办税工作发表了评估意见。他们认为，乌海市税务部门的做法解决了目前我国税务工作中存在的一些实际问题，提高了税收管理的水平。国税、地税联合办税的纳税服务新模式体现了预算型政府向绩效型政府的转变，对中国其他地方和其他政府部门之间如何实现治理机制融合、如何进行合作，不无借鉴意义。
课题组成员、中国人事科学研究院公务员管理研究室主任梁玉萍认为，任何合作机制的建立离不开四个层面的建设：“管理层面上需要提高效率，政治层面上要处理好利益问题，法律层面上要明确各方责、权、利，价值文化层面上，要心胸宽广，宽容豁达，协调合作。四个层面同时达到，才能够建立起长效的合作机制。”在她看来，乌海市国税、地税联合办税已经实现了以上要求，在制度上和机制上客观推动了高效政府和廉洁政府的建设，这在税务系统乃至在各级政府都值得借鉴和推广。课题组成员尉子旺认为，乌海联合办税工作从税务机关本身而言，提高了税收管理水平，解决了目前我国税务工作中存在的一些实际问题。通过工作机制、机构的改变，甚至只是办公场所物理格局的变化，却带来了实实在在的效果。乌海联合办税工作体现了政府工作规范化的要求，有利于从地方推动中央政府层面的改革。乌海税务系统借鉴企业管理中“服务理念再造”、“业务流程再造”、“扁平式管理”等理念开创了国税、地税联合办税纳税服务新模式，这一创新做法在全国税务系统工作改革中具有前沿意义。
课题组成员、中国人民大学公共政策研究院博士张黎黎从法律层面论述乌海联合办税可能存在的法律问题，她认为，联合办税在降低行政成本提高工作效率等方面收到了明显效果。但是税务机关属于国家行政执法部门，代表国家依法行政，需要法律的支持。纳税人渴望的是法律地位平等，获得的服务，通过流程再造从程序上可以改进，聘任制等新的工作模式节约了成本，实现了共赢的目标。但是作为一个优秀的成果，如果仅在小范围内实施可能涉及的法律问题会弱一些。如果在全国领域内推广，模式中所涉及到的体制内合法性、特殊企业的绿色通道建设、人员结构整合等等，希望通过法律研究，从战略的眼光出发完善法律法规制度。课题组成员、李杏果博士认为，长期以来我们政府管理往往重过程、轻结果，绩效管理不被重视，或者即使政府内部进行相应绩效衡量，也主要以政府满意作为绩效评价主要标准。“乌海税务新政”一改传统上政府“重投入、轻产出、轻评估”的状况，致力于实现从“花钱养人、养机构”的预算型政府向“花钱买效果、买绩效”的绩效型政府转变。通过重塑税务机关公共服务精神、引进劳务派遣人员、强化税收公共服务绩效管理等举措，确保纳税人“进一家门、办两家事”，极大满足了纳税人对明确、方便、快捷纳税公共服务的需求，成为我国服务型政府建设中一项具有重要示范意义的制度创新。王晋华教授注意到，新政体现了普遍服务与个性化服务相结合。乌海市在推出联合办税的同时，还推出了针对特别客户的“个性化”纳税服务模式。为了进一步优化纳税服务，帮助大企业解决纳税问题。2009年4月，乌海市国税局挂牌成立了乌海国税局驻神华乌海能源有限责任公司办税服务室，使企业足不出户就能及时办理任意一区除发票领购以外的所有涉税业务。同时，对该公司及其下属25个在乌海地区的独立核算单位，由市局统一进行日常调查检查、纳税评估、税务稽查，乌海3个区国税局及所属税务所不再对该公司进行税务稽查。此举极大地节省了办税时间，减少了办税人力成本和应对税务检查的压力，降低成本提高了效益。
课题组成员陈建国博士从交易成本的角度对乌海市国、地税联合办税模式进行了分析，他认为政府税收是政府管理众多活动中非常重要的一种，从交易成本的角度对乌海市国、地税联合办税这种政府业务流程整合与税收征管成本之间关系的研究，对于探讨更广泛意义上的政府管理的业务流程与管理成本之间的关系具有重大的启发意义，对于探讨政府业务整合优化、机构调整以及业务流程改进等都具有重要的指导意义。课题组成员朱中原认为，1994年分税制改革以来国地税长期处于分立状态，乌海的联合办税新模式不仅使国地税在一定程度上走到一起，而且也缩短了政府与民众之间的距离，对于内蒙古自治区和全国税务工作都产生了一定的影响，对于推动国地税合作具有重要意义。
课题组成员景朝阳博士说，乌海市国税地税联合办公实践中，充分应用当今世界上最先进的税务管理理念，例如引进流行的绩效卡制度，工作中学习美国税务总署等先进的人性化模式和工具，创建和谐的工作环境，体现了服务型政府的理念。纳税人张霞在表达感受时说到花时间短、心情愉悦、感到满意，导税小姐温暖的笑容，办税人员和蔼的言语，使得纳税人没有顾虑。这种革新过程充满着故事，为了打造阳光政府，部门不断自我约束、挤压权利空间和消除信息不对称，都具有重要意义。我们希望通过认真研究，找到一些难题的答案，进而促进成果的推广。课题组成员宋沐洋认为，效率就是效益，在乌海市国税、地税联合办税的流程中，不断闪现着“使命、愿景、满意度、绩效”等属于质量管理体系理论的关键词。因此他建议，未来应在纳税服务等政府公共服务领域引入质量管理体系，从而使行政模式更加集约化、规范化，利于推广、复制先进单位提高行政效率的做法。
课题组负责人，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙表示，乌海市税务部门通过工作机制、机构的改变，甚至只是办公场所物理格局的变化，却带来了实实在在的效果，提高了税收管理的水平。（宋沐洋 史晓龙）
方便公众是政府部门制度创新的目标
■毛寿龙 中国人民大学公共政策研究院执行副院长、博士生导师
1994年实行分税制，国税、地税分设对中央与地方财政关系的改善产生了积极意义，但也在一定程度上造成了重复办税的问题，增加了征纳双方的办税成本。如何理顺二者之间的关系，如何调整征纳双方之间的关系，降低征纳双方的成本，就成了现实而迫切的问题。内蒙古乌海市国税、地税局虽然没有进行机构的合并与改革，却通过联合办税的方式进行了办税业务的整合，实现了政府部门治理机制的有效融合，是通过政府部门合作进行的一项制度创新。
乌海市国税、地税联合办税的特点是，围绕国税、地税业务治理机制之间的关系，以及税收征管部门与纳税人之间的关系这两个关键点，通过办税空间联合、办税流程融合、办税业务联合、办税审批权整合以及办税管辖的联合，实现了政府部门治理机制的融合。乌海市税务新政通过政府部门合作，有效地实现了国税、地税之间的协作和信息共享，方便了纳税人，提升了办税效率，是政府部门合作方面制度创新的有益探索。
在我国，政府机构臃肿，机构林立，人浮于事，部门分割，一直是政府机构改革所面临的问题。在改革过程中，许多政府机构分久必合、合久必分。合起来，往往导致外部矛盾的内部化；分开来，则导致内部矛盾的外部化。无论分还是合，九龙治水的问题依然存在，其原因就在于没有实现治理机制的融合与协调。党的十七大提出推进大部制改革，然而，无论是政府部门的合并，还是部门之间协调机制的建立，最大挑战还是如何实现相关部门之间治理机制的融合。这一问题解决不了，大部制就不能解决机构林立、部门分割而导致的九龙治水的问题。
正因为此，乌海市的税务新政虽然只是发生在一个地方、仅涉及国税、地税两个部门的制度创新，但这一做法所针对的问题却是普遍的。这一经验对中国其他地方和其他政府部门之间如何实现治理机制融合、如何进行合作，不无借鉴意义。
交易成本视野下的“乌海税务新政”
■ 陈建国 华北电力大学人文与社会科学学院
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。从理论上讲，政府任何的管理过程都是与管理对象互动的过程，可以宽泛地界定为政府和管理对象之间的交易过程。这一过程中同样存在着交易成本，不仅管理方承担交易成本，而且管理对象也承担着交易成本。成本的大小与政府业务流程以及管理对象特性有关系。交易成本与交易频率有关系，与交易发生的不确定性和复杂性有关系。
乌海市联合办税的核心是实现了办税的集约化。这种集约化主要表现在两个方面。一个方面是通过国税与地税的空间联合、业务联合、流程联合、信息资料的联合，实现了国地税之间的在涉税业务方面的集约化和某种程度上的一体化。例如，在实行国、地税联合办税之后，属国、地税共管户且涉及到在两个部门同时办理同类涉税事宜的，只需向一个部门窗口提出申请，由国、地税相关工作人员进行内部资料传递，同时进行办理，分别办结。实现了“一窗受理，国、地税分别办理，一窗办结”。另一个方面是通过对国税、地税内部涉税业务流程的整合再造和一体化，实现了办税流程的集约化和扁平化。例如，在联合办税之前，纳税人办理涉税审批、认定事项，需要分别找税收专管员、相关股科长、分管局长以及办税大厅主任等相关人员进行办理。在实行联合办税之后，乌海市国、地税局在办税服务大厅设置绿色通道（文书受理窗口），所有涉税审批、认定事项全部由该窗口一窗受理，税务机关内部传递、审批，完成后由该窗口出件。
从交易成本的角度来看，无论是国、地税之间的办税业务的集约化，还是国地税内部业务流程环节的集约化，毫无疑问的是都大幅度地减少了税务机关和纳税人之间交易的次数，降低了交易的频率，这必然会极大的降低办税事项的交易成本。一方面降低了纳税人纳税的成本，另一方面也降低了国、地税务机关税收征管的成本。此外，国地税业务流程的集约化，实现了交易环境的确定性和明晰化，在一定程度上减少了税收征纳双方的信息搜寻成本。
从实践效果来看，乌海市国、地税联合办税在降低征纳双方交易成本方面效果明显。通过联合办税这一减负增效措施，整合了资源，促进了信息共享，为税收征管、纳税评估和税务检查的进一步协作奠定了基础。联合办税降低了两家税务部门在人员、设备、场所等方面的征税成本。乌海市国、地税通过对各种资料进行逐项梳理，采用一次采集存储、信息多次使用的办法，减少了纳税人相关资料的在国、地税部门重复报送，也降低了搜索成本；通过联合办税，也减少了纳税人在国、地税机关之间重复排队等待等带来的各项成本。
从交易成本的角度对乌海市国、地税联合办税模式进行分析意义重大。政府税收是政府管理众多活动中非常重要的一种，从交易成本的角度对乌海市国税、地税联合办税这种政府业务流程整合与税收征收成本之间关系的研究，对于探讨更广泛意义上的政府业务流程与管理成本之间的关系具有重大的启发意义，对于探讨政府业务整合优化、机构调整改进以及管理流程的改进等都具有重要的指导意义。