当代物权法百科全书小辞典216

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耕地承包期

陈绪国

物权法第一百二十六条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”

本条款，是关于农村从事种植业、养殖业的土地用益物权人承包期限与续期的规定。这是一种长期化的农业地产权政策，对于承包者意义重大。

解读本条款，涉及到的问题较多也较重要，需要分几个辞条来分别阐述。

各种土地的承包期，依据各种土地的用途与特性不同而长短不同。这与土地的合理利用、有效利用有很大关系。

土地的承包期的设置，为的是保障农民土地用益物权的稳定性，提供最基本的生产资料的物质保障，并不是一定要保证广大农民因此而过上非常富足的生活条件。

理解本辞条，应当结合村民的自治权利、结合哲学否定之否定规律、结合经济学一般均衡理论和社会学均田制常规的原理，进行一分为二的分析判断。

一、耕地的承包期标准期限30年

关于耕地的承包期，中国的物权政策经历了由短期、中期到长期的演变过程。但是，这三个过程，都是在2006年全国统一取消农业税之前经历过的。就是说，其立法旨意在于加强农业生产责任制，让农民更加敬业爱岗，履行承包合同义务，为社会作出应有的贡献。

实际上，全国统一取消农业税之后，全国农民的生产责任已经大大减轻，“承包”的成分大部分被自动取消，剩下的是农民的享用型土地用益物权。由于以上原因的存在，现在看来，耕地的承包期不是太短了，而是太长了。这是笔者与有关专家学者的不同意见之处。

有专家学者在解读物权法时提出了“耕地承包期宜长不宜短”的见解，代表了立法者的官方观点。

他们认为，在我国农村实行家庭联产责任制之初，承包期较短。承包期过短，难以调动承包人增加投入，合理开发土地的积极性，甚至可能导致短期行为和对土地的掠夺式经营。这样，国家实行土地承包经营制度就失去了积极意义。因此，1984年，国家有关政策要求土地承包期应当适当延长，一般应在15年以上。1993年，一些较少实行家庭联产责任制的地方，第一轮土地承包即将到期。为了及时指导，国家提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。此后，1998年修改的土地管理法明确规定，土地承包期限为30年。2002年颁布的农村土地承包法进一步明确规定，耕地的承包期为30年。

他们还认为，土地承包期限的长短，应考虑到我国农村的实际情况，根据农业生产经营的特点和农业经济发展趋势等因素确定。“耕地承包期为30年的规定，符合农村耕地承包的现实要求。”

总之，耕地的承包期是由10期拉长到15年期，以至于拉长至现在的30年期的。

二、耕地的承包期太长亟待修正

为什么说“耕地的承包期不是太短了，而是太长了”？

其一，耕地的承包期太长，不利于耕地面积的调整与再分配。

中国历次土地改革，以均田制和耕者有其田为基本原则。这种平均主义的分配制度，是建立在“法律面前，人人平等”和“福利制度，人人平等”基础上的正规则。现行政策的规定，是“承包期内，发包方不得调整承包地。”（《农村土地承包法》第27条），对于已经得到承包地和好地的农民而言当然是幸运的，对于未得到承包地和得到差地的农民而言当然是不幸的。这种不幸，甚至于会殃及到几代人。

另外，农耕地区的人口十分密集，耕地资源非常稀缺，几乎找不到“机动分配的土地”。耕地的承包期太长，意味着未分配到土地的农民要苦苦等待最高达30年之久。

譬如，一位年轻男子结婚前分配到1亩耕地，结婚后妻子在30年以内就分不到了。此时夫妻二人共用1亩耕地。然后，夫妻二人生育两个儿子，等于是一家4口人才1亩耕地，平均每人才1/4亩耕地。再往后，两个儿子娶妻，此时，等于是一家6口人才1亩耕地，平均每人才1/6亩耕地。再往后，两个儿媳各生育2子女，此时，等于是一家10口人才1亩耕地，平均每人才1/10亩耕地。就算亩产粮食2000斤，10口之家三代人，平均每人才200斤粮食的收成。

以上例子是普遍存在的现象，特别是在南方许多地区，每人所分得的耕地才几分地，情况更加糟糕。

假如，将土地承包期定为10年调整一次，未分配到土地的妇女儿童，最长等待10年就轮到下一轮土地分配、承包，成为自耕农了。当然，土地承包期定为10年也没有人民公社大土地所有制时期那么合理，但也是权宜之计。第一轮承包，确定的承包期就是10年一个轮回的，这种承包期无疑是符合中国农村人多地少等实际情况的。

其二，不利于人口密集地的农民向人口稀疏地移民迁徙。

中国的人口分布很不均匀，呈现东部人口太多、西部人口太少的不均匀状态。由黑龙江边境黑河市至云南腾冲作一直线，把全国分为东南和西北两大部分统计，东南部土地面积占全国面积的42.9%，但却拥有全国人口的94.2%；而西北土地面积占全国总面积的57.1%，而人口仅占全国的5.8%。

中国历史上多次举行了农村人口迁徙活动，如著名的“湖广填四川”、“太平天国土地改革与人口迁徙运动”，以及内地支援新疆、支援西藏等建设项目和知识青年上山下乡运动等等。撤销人民公社、承包制的实行，以及承包期的过长，肯定不利于全国农村人口向人口稀少的农村地区的大规模迁徙运动。

其三，许多承包人长期占有耕地而不使用，浪费土地现象日益严重

全国统一免除农业税和其他管理费以后，承包制的合同债权性质丧失。剩下的物权性质，只承认承包人使用土地的权利，对于承包人荒芜、浪费土地的责任人没有硬约束。

全国各地在市场经济冲击下，农民纷纷弃农经商和打工，耕地荒芜、浪费现象由来已久，并且日益严重。与此相对应的，许多成家立业后的妇女和子女甚至于孙子女，由于未赶上分配土地的时候，很想种田也得不到机会分配。承包期过长，他们越是少有机会参与土地分配与承包。如果他们付出代价承租他人的耕地，又意味着他们本来是同等公民、一等公民，却沦为不同等公民、二等公民，这本身也是不公平合理的。

其四，多数农民并不认同30年承包期或“增人不增地，减人不减地”政策

由陈小君等著的《农村土地法律制度研究—田野调查解读》一书，介绍了于2002年10月调查广州市白云区农地调查的一份报告（组长许文晋，组员王颖琼、孙艳、张巍）。其中，调查“增人不增地，减人不减地”的政策意向，“大部分农民认为该政策不好，或无所谓，很少持欢迎态度的。农民认为，田地有好坏，在分到差地就要耕种一辈子，特别是对刚成年但还没有结婚的青年来说，以后的日子将很难安排，而且出嫁女不会回来耕地，女儿多的人家就占了便宜。村干部则认为，30年不变，对于干部来说省了不少事，但农民肯定要为分地争执不休。另一些用地需求比较大的村的干部则认为30年的期限已经过长，个别承包人会以承包权为要挟，过分抬高地价，使用地工作很难开展。”

广州市的调查结果，其实是全国农村的一个缩影。农民阶级认为不好的，肯定是不好的。可惜的是，立法机关与专家学者、广大农民缺少互信机制，使得这项有瘕疵的法律保持至今。

三、有关专家学者解读物权法的理论值得商榷。

其实，有关专家学者解读物权法的理论，并非是从法理来阐明的，肯定是顺着领导人的旨意来照猫画虎的。

其主要观点有：

（1）量出而入的逻辑思维：“承包期过短，难以调动承包人增加投入，合理开发土地的积极性，甚至可能导致短期行为和对土地的掠夺式经营。”

对于承包人而言，增加投入也罢，合理开发土地的积极性也罢，与承包期的长短并无必然关联。他们种田的经验并不差，他们肯定会根据自己的财力物力来投入。

况且，耕地的投入，是依据庄稼的季节性、可比性自然形成的。要说耕地的投入，10承包期的投入，与30年承包期的投入，到底有什么差别呢？另外，为什么说，10承包期的投入就必然导致“可能导致短期行为和对土地的掠夺式经营”，30年承包期就不必然导致“可能导致短期行为和对土地的掠夺式经营”？要说“对土地的掠夺式经营”，是因为长期垄断资本、垄断土地的经营权才是。要说10年承包期的投入能够产生“对土地的掠夺式经营”，那么，30年承包期的投入也能够产生“对土地的掠夺式经营”，岂非更大程度上的“对土地的掠夺式经营”？

（2）主观判断凌驾于实际情况：“土地承包期限的长短，应考虑到我国农村的实际情况，根据农业生产经营的特点和农业经济发展趋势等因素确定。”

以上观点，说得很在理。但是，俗话说，计划快不如变化快。实际情况是，大多数农民对于30年长期承包制有看法，一些弱势者的承包权益没有得到确认。如果拿林业“生产经营的特点”来对照，确实长比短好。然而，耕地的种植，一般为一年两季，个别的一年一季或三季，不像树木需要几十年以后才成材。如果耕地的换届承包，大不了影响到几个月的缓冲期。

其实，上述两个论点都不是理由。如果揭秘其立法动机，主要是为了使农民长期地从事农业生产，并使财政上的来源稳定。这代表了地方官员的观点。

在全国统一取消农业税和其他管理费之前，所谓土地经营承包责任制，就是一个债权兼物权的复合制度，只要农民一签订承包合同，必然要承担向国家、集体交税和交费的义务。1998年修改土地管理法时的形势逼人，因为已经有许多农民不种地了，而且当时是普遍地谷贱伤农，农民的负担过重。许多农业县镇的国有企业基本贱卖光了，唯一财源是农业税收和杂费。

地方政府企图通过长期的承包合同来“制服”农民阶级，于是乎，就出现了“宁长不宁短”的30年承包期。不料，全国统一取消农业税以后，他们的计划快不如变化快。即使农民订立了300年的承包合同，也与地方政府的收益没有多大关系了。相反地，耕地的承包期越长，承包农民与非承包农民的矛盾激化程度越高，地方政府机关越是焦头烂额了。

对于耕地的使用期30年的问题，确实是有参照的对象，但实际情形是完全相反的。

譬如，德国民法典第567条规定了使用租赁合同为30年最高期限，这是关于不动产债权关系方面的一个规定。第927条规定了土地使用权的30年最高期限，这是关于不动产物权关系方面的一个规定：“土地为他人自主占有30年的，可以依公示催告程序排除土地所有权人的权利……”，这是关于土地的私有土地使用权人（承租权人）“意外取得土地所有权”的特例。

德国上述的有关土地使用权30年最高期限的规定属于极限值，也是原权利人丧失权利的最危险的临界值，不是说合同的土地使用权是越长越好，恰恰相反，是越长越有失去支配权、管领权等根本权益的极坏的处境。

另外，德国民法的收益租赁权，“30年限期”是少数的自然形成的现象，不是政策“一刀切”的多数的人为斧匠的现象。并且，承租人是有偿使用土地的，不是无偿使用土地的。所有这些，与中国享用型用益物权大相径庭。

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