当代物权法百科全书小辞典217

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草地承包期

陈绪国

物权法第一百二十六条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”

本条款，是关于农村从事种植业、养殖业的土地用益物权人承包期限与续期的规定。这是一种长期化的农业地产权政策，对于承包者意义重大。

解读本条款，涉及到的问题较多也较重要，需要分几个辞条来分别阐述。

理解本辞条，也应当结合村民的自治权利、结合哲学否定之否定规律、结合经济学一般均衡理论和社会学均田制常规的原理，进行一分为二的分析判断。

一、草地的承包期30年至50年

草地的承包期标准期限30年至50年，等于是说牧民或者准牧民的土地承包期限是30年至50年不变。也等于说牧民的承包期一旦被确定，半辈子至一辈子被固定下来了，至于新婚、离婚、丧偶及其子女以及未分到牧草地的人，分不分草地，则另当别论了；至于分得很差、很远草地的承包人，也就一辈子“将就”下去了。这种物权的配置，也会产生“一头轻，一头重”的失衡状态：对于分得草地的牧民十分有利，对于长期分不到草地的牧民则有些不利；对于分得很好很近草地的牧民十分有利，对于分得很差、很远草地的承包人则有些不利。

草地的承包期为什么长于耕地的承包期，很多人会知其然不知其所以然。专家学者对此没有作出专门的解释。

众所周知，畜牧业是最古老的产业之一。人类社会的第一次大分工，就是从狩猎业中分离出了畜牧业；人类社会的第二次大分工，就是从畜牧业中分离出了农业；人类社会的第三次大分工，就是从农业中分离出了手工业。这就是整个大农业的发展沿革过程。

畜牧业的一个共同特征，就是有史以来以土地国有化为基础，较少以土地私有化的面目出现的。譬如，蒙古国的游牧民族，几千年来一直是牧草地国有化，无论是奴隶社会、封建社会或者是社会主义社会都是一样的。当然，社会主义的草地国有化与其他社会的草地国有化是有本质区别的，更能体现牧民当家作主的权利。至于牧草地集体所有制和和草地用益物权30年至50年承包期，到底有什么优点与不足，这个一下子很难说清楚的。

有资料显示，草地承包期经历过两次“跨越式提高”：第一次“跨越式提高”出现了“30年承包期”，是1998年8月29日第二次修订的土地管理法第14条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。”这就由原先的10年承包期提高到30年承包期。第二次“跨越式提高”出现了“30年至50年承包期”，是2002年8月29日出台的农村土地承包法第20条“草地的承包期为三十年至五十年”。

为什么牧草地的承包期这么长？为什么其承包期一再的大幅度延长？因为法学界对此评论很少，很多内幕不得而知。目前情势是，理解的要执行，不理解的也要执行。

与耕地的承包人相比，牧草地的承包人有剩下几处幸运的地方：一是，所分配的土地，远远多于分配种植业农民的耕地，每户分得几百亩甚至几千亩草地的都有，等于是相当于耕作农民平均数的数百倍至数千倍；二是，畜牧产品价格涨势喜人，销路大增，其投入产出的效益远远高于种植业的效益。有的牧业地区，一个牧民出售一只藏獒，甚至于卖出几十万乃至几百万元的天价出来。与此相反的是，种植庄稼的农业，一直是萎靡不振，产品价格和家庭收益水平一直很难上去。三是，多数草地的承包户分配的草地面积较宽，新婚夫妻和子女未分到草地的，可以在家庭内部自行调剂一下，仅此一处，比耕地承包期导致的“缺口”小一些。但是，其承包期超过30年，肯定是太长了，不利于牧草地的再分配、再承包与公平均衡制度的发挥。

二、建议修正：草地的承包期不超过20年

牧草地的承包期这么长，是不是有副作用？回答是肯定的。副作用到底有多大？回答是无可奉告的。因为有些近期的东西是能够预测的，未来的一些东西是难以预测的。一个共同的课题，就是因为牧草地的承包期太长，一部分人分到或者分得很多、很好的草地而成为“一等牧民”，另一部分人没有分到或者分得很少、很差草地而成为“二等牧民”。弄得不好，会形成新的阶级矛盾，加重社会矛盾，影响社会群众的稳定。

所谓“二等牧民”，开始时是少数人，10年以后、20年后至40年后，肯定是数量庞大的弱势群体。国家政策也应当密切关注这一类牧民的权益，适时地调整草地承包政策，缩短承包期限，增加分配次数，尽量地让他们早些时候也分配到一份牧草地，也一样成为“一等牧民”。

笔者初步建议，修正牧草地的承包期限，以不超过20年为最好。如果承包期太长，必然是弊多利少，必然是以一种公平合理来掩盖另一种不公平合理。其次是，对于新婚的妇女及其子女，牧民集体组织能够在登记农村户口5年以上自行调整分配承包草地的，法律不应当过多干预，因为这是村民的自治权利、哲学否定之否定规律、经济学一般均衡理论和社会学均田制常规的原理完全通得过的，是两害权衡取其轻、两利权衡取其重的优选法。

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