在上海发展公共租赁住房的系列问答之一

复旦大学住房政策研究中心执行主任   陈杰

     上海《本市发展公共租赁房实施意见（征求意见稿）》已经于2010年6月3日正式对社会公示了，并在上海住房保障与房屋管理局主页等上进行网上意见征求。作为参与这个方案设计的工作者之一，本人这里对在上海发展公共租赁房的有关理论与实践问题做些阐发与解读，重点包括其目标与功能定位，以及上海方案的特点与难点，以助大家更好地理解公共租赁住房可能发挥的作用和可能产生的影响，同时调动社会各界参与上海公共租赁房实施体系设计的积极性。但所表达观点仅代表个人。

1. 为什么上海要搞公共租赁住房？已有的经济适用房和廉租房还不足够么？

     公共租赁住房是指在政府主导和扶持下，利用社会力量向社会公众提供的具有保障性质的租赁型住房。[1]在上海大力发展公共租赁房，不仅是基于我国和上海市多年来住房保障工作成败得失的总结，也是在充分借鉴国际住房保障经验基础上，而做出来的重要决策。有理由相信，公共租赁住房将成为本市乃至全国未来公共住房政策的核心组成部分。公共租赁住房绝不是权宜之计，而是需要长期坚持的制度。

 （一） 公共租赁住房是实现“住有所居”的制度保障。让全体人民都“住有所居”，是2007年十七大报告中就明确提出的改善民生的重要目标，也是党和政府对社会的庄重承诺，攸关执政基础，是政府公共服务职能的重要体现，具有莫大的政治意义。这个目标实现尽快能否，直接关系党和政府在人民群众中的威信，对构建和谐社会具有基石性作用。温家宝同志在2010年国务院春节团拜会上说，“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严”。而“住有所居”正是幸福和尊严的最基本前提之一。但基于我国的国情国力，我们不可能实现让每个人都拥有产权住房。至少在现阶段，政府的责任只能是重点放在解决“住”的问题，而不能突出住房资产问题。温家宝2010年国务院工作报告也重申，“继续支持居民自住性住房消费。规范发展二手房市场，倡导住房租赁消费。盘活住房租赁市场。”李克强副总理在2009年夏天曾对《基本住房保障法》的起草工作做出重要指示，强调当前我国住房保障工作要解决的任务是保证“基本水平”的居住需求。上海市政府多次提出在住房政策上要坚持“以居住为主，以市民消费为主，以普通商品房为主”的“三个为主”，也明确政府的责任是解决居住问题，而不是投资。公共租赁住房正是当前国情下在本市尽快实现全体人民“住有所居”、保证“基本住房水准”、落实“三个为主”的有力工具。

（二） 公共租赁住房体是克服住房领域市场失灵的重要手段。我国30年房改实践表明，住房资源需要以市场机制为基础的配置手段，这个大方向是正确的。但近年来的经验又表明，在住房领域市场机制并不是万能的，反而还存在严重的市场失灵现象，[2]为此在坚持市场机制为住房资源的基础配置手段的同时，也需要政府代表公共利益对住房领域的市场失灵进行及时和必要的纠正与干预。[3]住房保障即意味着政府要对那些在住房市场竞争中处于极端不利地位的部分群体实行“托底”和倾斜性扶持，保证收入最低、条件最困难的居民在准市场的住房供应中能享受到基本的住房条件。经过10多年发展，我国目前初步确立了以经济适用房等为主的住房保障体系，但整体上还偏向产权性保障，没有还原住房的基本生活资料属性和消费属性，反而强化了住房的商品属性和投资属性，因此没有能对住房领域的市场失灵做出有效纠正。同时也在实践中暴露出来不少问题，特别突出的是，实施的政府财力总成本过高，很难大规模展开，同时实现政策目标的监控成本过高。最大的根源还是在于没有对投资性质的商品房与保障性质的住宅消费有足够的区分。[4]为此需要大力发展租赁性质的保障性住房，尤其是面向广泛社会公众的保障性租赁住房。大力发展公共租赁住房，一方面可以较低的社会成本较快地实现人人“住有所居”，另一方面通过提供安定的租赁住房，鼓励人们尤其年轻人租房，有利于扭转住房市场的投机炒作风气，形成住房首先是用来居住的观念，形成健康和可持续发展的住房市场。

 （三） 公共租赁住房将成为新型住房保障体系的基石。公共租赁住房不是权宜之计，而是需要长期坚持的制度，所以本身要坚持自负盈亏、可循环运作，尽量不损耗公共财政资源，尽量不要财政补贴。为此公共租赁住房的租金必须要能够实现保本。而这可能与相当一部分租客尤其最低收入群体的支付能力产生冲突。为此需要配合针对这部分群体的货币化住房补贴。货币化住房补贴的来源要讲究群策群力，共同分担的原则。中间收入的专业技术人才，应该由主要用人机构负责提供住房补贴。而政府主要对低收入、低保户提供住房补贴。住房补贴提供的标准以（合理标准）公共租赁住房的租金与需补助家庭的最高可承受租金（一般为家庭收入的25-30%）之间的差额为，随补助家庭的收入变动而线性递减。目标——以面向全社会的公共租赁住房和针对中低收入家庭的货币化租金补贴相结合的方式来推进公共住房保障体系。

（四）公共租赁住房是规范私人租赁住房市场，进而调节住房市场、平抑房价的有力措施。目前国内城市商品住房价格的高扬，有很大一部分因素是因为人们无法在市场上租到安全、可靠和稳定的住房，同时在户籍和子女教育方面租房者都多受制约，为此哪怕刚毕业的年轻人都不得不尽早去想尽办法买房，这与发达国家的城市中一般要到35岁后人们才开始考虑购房、之前以租房为主的情况形成很大反差。[5]只有在提供长期稳定租赁合约的公共租赁住房的引导之下，私人租赁住房市场才可能得到规范和健康发展。租房市场的发达，配合“以房管人”的户籍管理改革，将有力削减对商品住房购买的被迫需求，从而对房价起到平抑作用。

（五）公共租赁住房体系是保持城市竞争力的重要政策。2010年春广东和江浙爆发的“民工荒”显示，沿海地区已经在渐渐失去对中西部中低端务工人员的吸引力，主要在于沿海地区较内陆对这些人群的工资很难拉开差距，但生活成本却高很多，而最大的生活成本差别就是在住房成本。上海在快速向“发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运物流中心”进军，但“两个中心”的建设不仅需要大量高端顶尖人才，同样也需要大批普通劳动者作为金字塔来支撑，特别在餐饮、酒店、零售、家政、物流快递等与日常生活密切相关的传统服务业，否则城市运行成本将过于高昂，再高精尖的产业也将成为沙滩之塔。资料显示，本地户籍居民存在住房困难的比例并不是很大，存在住房困难的也大多有望通过拆迁等途径而获得改善。公共租赁住房的着眼点其实更多是要放在外来人员、非户籍人口。上海是人口千万级的国际大都市，常住人口中的外来比重已经超过30%。外来人口对上海经济的贡献巨大，不可或缺。上海市教育部门日前已经公开承诺，2010年内外来务工人员子女全部在上海享受免费义务教育。这是非常具有战略意义的举措。但对外来人员的住房问题还没有获得同样的重要，这个问题解决不好，会给社会稳定和经济的可持续发展带来很大隐患。外来人口不仅平均的住房支付能力差，而且流动性大，收入变动也快。显然不适合用产权方式来解决住房问题。而且对他们的住房问题，如果由每个企业和用人单位自行负责解决，效率低，效果差。为此必须由政府出面统一组织向社会开放的、公共性质的保障性租赁住房。这样做可以大大降低外来人口在本市的生活成本，增强其安全感和幸福感，吸引大量多层次人才在上海工作和生活，持久保持上海的城市竞争力。

（六） 公共租赁住房的目标是普遍性地降低市民住房负担成本。只有降低了住房方面负担，普通老百姓才有足够余钱和稳定的长期预期去大胆消费，拉动内需才有实质可能。而这个工作靠市场很难完成，只有靠政府出面组织和协调，以规模经济来达到成本效应。