当代物权法百科全书小辞典279

当代物权法百科全书小辞典279

土地所有权人收回土地

陈绪国

物权法第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

本条款，是建设用地提前收回及其相应补偿的规定。

本辞条，扼要介绍土地所有权人收回土地

主题：土地所有权人收回土地

1．所谓“收回土地”

所谓“收回土地”，指政府依法提前收回出让的建设用地，也就是政府代表国家、代表土地所有权人依法提前收回出让的建设用地。但是，不可否认，里面确实包括了征收或者征用土地的某些性质。

具体操作的是按照隶属区域的原县级以上人民政府有关部门，也就是以前为房屋所有权人和土地使用权人颁发相关证书的那级政府部门，有权依据公共利益的需要来提前收回建设用地，或者提前收回建设用地的使用权。提前收回出让的建设用地，不等于提前收回房屋。因为，一方面，建设用地使用权是国有的，并且土地所有权人的土地使用权高于用益物权人的土地使用权；另一方面，房屋的所有权人是公民即业主，这种不动产的主权在于业主，不是政府，政府没有资格“收回”属于他人即公民的房屋所有权。

在这里，有一个法律的实质要件应当明辨一下，即政府“提前收回土地”算不算“征收土地”或者“征用土地”？有的人说不是的，提前收回就是提前收回；有的人说是的，提前收回土地使用权，不是正常的如期收回，且对方违反了土地出让合同的约定，作了一些补偿或者“赔偿”，应当算作“征收土地”或者“征用土地”。

笔者认为，政府“提前收回土地”，应当是“征收房屋”和“征用土地”（或者“征用土地”）两者并用的成套法律行为，是以公法对于私有房屋所有权的征收和对于公有土地使用权的征用的双重法律行为。

2．农用土地征收、征用的启示

程萍著的《财产所有权的保护与限制》一书中，对于“征收”和“征用”作了以下精辟的解说：

“征收”和“征用”的共同点是，两者都属于通过国家运用强制力对土地权利进行限制的形式，都是为了公共利益的需要，都要经过法定程序。但两个概念的区别也是明显的：（1）二者的后果不同。土地征收的后果是土地所有权的改变，土地征用是土地使用权的改变。这二者是最主要、最本质的区别。（2）二者的适用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的公共用途。而即使不存在紧急状态，为了共同利益的需要也可以实施土地征收。（3）二者适用的法律不同。土地征收主要适用土地法和城市规划法。土地征用适用的多是调整紧急状态的法律。（4）二者的补偿不同。在土地征用的情况下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在土地征收的情况下，由于所有权已经转移，所以不存在返还的问题，但对土地征收作出的补偿也相对更高一些。（5）二者适用的程序不同。由于土地征收要发生所有权转移，是对所有权的严重限制，所以土地征收程序比土地征用更为严格。

3．城市建设用地使用权的情形和性质

以上观点基本正确，这是说专门对于农村土地的征收、征用情形，或者说西方土地所有权私有制国家中，其法理是基本正确的。但是，也有不足之处。

第一，未考虑城市建设用地使用权的情形和性质。

该作者的视角限于农村土地征收、征用的情形，没有考虑城市建设用地使用权的情形。农村的土地所有权归集体，城市的土地所有权归国家，同样是国家征收、征用土地，所有权主体不同，土地物权化方向和物权关系也就不同。

譬如：

（1）城市土地的征收、征用，都不涉及“土地所有权的改变”问题，所有权永远是固定于国家层面上，亦即全部是土地使用权的改变（转移）。也不存在对于土地所有权“严重限制”。

论其土地“征收”程序，只存在对于出让土地的征收程序比划拨土地的程序更为严格。因为，出让土地的土地使用权为合同出让形式存续，受合同法的规则所限制。并且，出让土地的土地使用权多数不为国家的信托所有权人（国有企业）所掌握，基本上是“以内对外”（政府对公民）的物权关系。划拨土地的土地使用权为非合同出让形式存续，不受合同法的规则所限制。并且，出让土地的土地使用权多数为国家的信托所有权人（国有企业）所掌握，基本上是“以内对内”（政府信托所有权人对国企信托所有权人）的物权关系。

（2）城市土地使用权的征用，“如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物”也不靠谱，城市建设用地使用权的征用，多数是长期的不返还的、少数是临时的可返还的（也有不返还的，如划拨地的征用），这跟农用土地的情形是不一样的，跟土地所有权私有制国家的情形也是不一样的。

城市土地上的附着物与农村土地上的附着物基本上也是不一样的，除了地上建筑物是一样的不动产以外。城市里头也有树木等零星的“不动产”，树木长在土地上是不动产，被砍下来是动产了，仅这跟农村的地上附着物是一样的。城市地上的大部分附着物是房屋等建筑物、构建物，城市拆迁改造中不毁损的极少数。农村土地上附着物，大部分是庄稼、树木等“不动产”，收割或者砍下来是动产了，农村征收土地中被毁损的和经济补偿的，主要就是这些。当然，所有被毁损和灭失的，原物返还的可能性很小很小了。

第二，未考虑城市建设用地使用权与房屋所有权“房地合一”的原则。

当然，农村土地征收、征用过程中，也夹杂着一些房屋拆迁的情形，也应当涉及到“房地合一”的原则。复合型征收、征用，比单纯的土地征收、征用更加复杂。

城市建设用地使用权与房屋所有权的征收、征用，是以征收房屋和征用土地并举的政府行为，征收房屋是手段，征用土地才是目的。因为不动产权利人的设立、转移、变更时是“房地合一”的权利，物权化保护时以此为原则。那么，该项复合型权利，到消灭时也是“房地合一”权利的消灭。如果我们仅仅考量土地使用权被征收、征用的法理，而不同时考量房屋所有权被征收、征用的法理，显然是孤立的片面的看问题，于法不合，于事无补。

中国存在多个土地所有权二元化，城市与农村、国家与集体、建设用地与农用土地等土地所有权二元化。城市土地权利中，还有出让和划拨的土地所有权二元化，以及出让和划拨的土地使用权二元化。另外，还有房屋所有权与建设用地使用权二元化等等。由此可见，中国的不动产物权关系，是全世界最为复杂的品种，要解释其来龙去脉，要真正弄通弄懂，还真是没有那么容易的。有的法学专家解读一个条款，不厌其烦地花费几千字甚至于几万字的篇幅，就证明了三个字：“不容易”。

综上所述，城市、农村土地的征收、征用，有几个共同特点：均以公共利益名义进行；主导的是地方县级以上政府部门；均有补偿或者赔偿的法律要件，并且相当于赎买法的办法进行。政府征收居民的房屋，这一点大家容易理解。而政府“收回土地”，从字面上容易理解为“收回建设用地使用权”，而实质上、事实上是“回购土地”和“回购建设用地使用权”，相当于征收或者征用土地。如果不是征收或者征用土地，政府的经济补偿就无从谈起。

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