当代物权法百科全书小辞典280

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公共利益与经济补偿

陈绪国

物权法第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

本条款，是建设用地提前收回及其相应补偿的规定。

本辞条，扼要介绍公共利益与经济补偿

主题：公共利益与经济补偿

1．关于“公共利益”的话题

关于“公共利益”的话题，物权法反复出现了好几次了，笔者也分析过好几次了，修法建议也提了。在本文再反复提那个“公共利益的概念”，也没有多大意义了。如果要较劲起来，可能会没完没了。现在只能是这样之的：政府说什么是公共利益那么就是公共利益，政府不说什么是公共利益那么就不是公共利益。对于广大的拆迁户而言，对于收回建设用地的初衷、对于是不是公共利益，这些还不是最重要的事情。最重要的事情在于他们能否得到合理的经济补偿和妥善安置。

有人说：“公共利益是个大箩筐，什么需要就往里面装”，流露出一些很不满的情绪。特别是为了房地产开发的商业利益，也被冠名为“公共利益的需要”。有的立法专家说，公共利益的概念是动态的，不同时期有不同的公共利益等等，很难界定。许多征地、拆迁事件中，游离于“合法”与“非法”之间，不得要领，矛盾多多。

关于“公共利益”的概念，请参见《当代物权法百科全书小辞典25·公共利益》的解释和其他相关的文章。

2．关于经济补偿

所谓经济补偿，应当从以下几个方面来理论：一是，政府作为土地使用权出让合同的一方，提前单方面终止出让合同，对于另一方土地使用权和房屋所有权双方面造成直接经济损失，应当给予适当赔偿；二是，经济补偿的主要对象和大头不是土地使用权，而是房屋的所有权。尽管本条款将建设用地使用权的补偿放在前面，将房屋及其他不动产的补偿放在后面。

按照合同法的要求，当事人一方违反合同约定，对于其他当事人造成直接经济损失的，其性质应当是赔偿而不是补偿。土地所有权私有制国家是如此，土地所有权公有制国家也应当不例外。由此推定，“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”的规定，还需要进一步修改完善。

譬如，对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，不应当按照过去时的房屋价值来补偿，而应当按照“收回土地”时该房屋所在地段的平均价值以上、不折旧不打折扣地补偿，至少要保证原房屋相同面积以上的建设面积以上回迁或者另迁，并附加安置费、搬家费等附加的补偿费。

又如，对于收回出让土地的使用权补偿，仅仅“退还相应的出让金”，似乎不够经济补偿的条件，应当加大补偿力度：一方面，建设用地的使用价值和价格水涨船高，甚至于是飞涨趋势，倘若原价奉还，实际上会造成权利人的货币贬值，出让金的利息就更不用说了。另一方面，当初出让土地时，是以市场经济方式进行的，而且有合同的规约在先。到收回土地时，以计划经济的方式进行，又不考虑合同的约束力。这样一来，就形成了法律适用上的剪刀差、机制上的剪刀差和补偿方面的剪刀差。纵观市场经济国家的法律和具体做法，与中国有很大的差异。

例如，德国民法典第882条规定：[价值补偿的最高金额]“对土地设定权利，依强制拍卖的规定，在因拍卖而消灭的情形，应就价金向权利人补偿价值的，可以指定补偿的最高金额。此项指定应载入土地簿册。”相比之下，中国与德国的差异很大。中国的补偿连价格补偿都算不上，德国却以高于价格的价值补偿论之，并且与拍卖的价金挂钩。并且，权利人可以提出最高金额的补偿条件。

可以说，对于城市地区业主、建设用地使用权人的补偿，与农村业主、农用土地使用权人的补偿，其补偿的大头是不同的。对于农村的经济补偿，主要集中在征地补偿上，房屋拆迁补偿的概率小于征地补偿。从政府的补偿支出来看，农村征地补偿费支出占大多数额度。城市里面，政府用于拆迁补偿费用远远大于收回土地使用权的费用。

所谓“经济补偿制度”，最早是从五四宪法确定下来的，至今已有60多年了。其间，补偿形式、补偿对价和补偿对象有了很大的的转变和改进。这种制度，有一个逐步完善的过程。关键在于，法制民主化长一寸，“经济补偿制度”就前进一步。因此，希望广大公民踊跃地学习研究物权法，积极地持久地参与讨论、修改物权法，为了自己，为了大家，也是“人人为我，我为人人”吧！

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