上海公租房新政五大制度创新

复旦大学 陈杰  中国建设报2010-6-30

公租房不能当作福利品来提供，不能由政府给予大量租金补贴。要明确一点，公租房定位是服务那些买不起房但租得起房子的人群，那些连租都租不起人群是由廉租房或租金补贴来解决。为此公租房租金应该参照市场水平，至少不能让运营机构亏本做买卖。有所回报才能保证可持续经营，才能引起社会资本的兴趣，才能让政府不视其为负担，才能避免回到“高福利、低租金”的老公房路子上。 

目前国内不少城市如北京、重庆、常州、厦门等正在大力推进公共租赁住房建设，住房和城乡建设部等7部门近日也出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，公租房正逐渐成为住房保障体系的重要补充。

备受关注的上海《本市发展公共租赁住房实施意见（征求意见稿）》日前已结束公示，进入修改与完善程序。与其他城市相比，上海将要推行的公租房模式有何不同，有何特点，有何政策意图与思想内涵？

笔者在该政策的推出过程中发挥了一定的作用，在此对其创新之处试做解析，将该政策制定者对公租房的政策定位和基本思路进行总结，供决策者参考。

第一，上海公租房将有独立和专职专业的运营机构。这与大多数城市公租房由政府住房保障部门直接操办和管理形成鲜明对比。此举的基本出发点是，发展公租房不是一朝一夕的表面文章，而是必须要长期进行的、面对数以万计甚至十万计家庭的繁重任务。这个任务还很专业，涉及收购、建造、出租、轮候、流转、物业管理、日常运营等很多环节。所以，不可能由政府下属一个处级机构或一个公务员系统来完成，而必须成立一个专职专业的运营机构。

第二，面向所有常住人口，而不局限于户籍人口。这与大多数城市优先保障本地户籍人口的做法形成差别。

至于为何要对所有常住人口开放，我是这么理解的：首先，上海发展需要大量的外来人才，尤其需要不同层次的大量外来人才，公共租赁房就是希望能以此多留住一些潜在的人才；其次，公租房虽然向非户籍常住人口开放，实际上也有门槛，一是提出了工作年限要求，二是公租房租金标准基本参照市场租金水平，合同一签至少两年，所以实际会入住的主要还将是中间收入群体；再次，户籍人口的住房需求有更丰富的解决方法，如经济适用房和廉租房等。

第三，没有收入准入线。这样做的出发点是吸收了经济适用房乃至廉租房的教训。

从以往住房保障经验来看，收入准入线有几大难点：首先，不管线划在哪里都会有公平问题的争议；其次，在中国核查收入准入线太难了，一方面收入弄虚作假防不胜防，另一方面。堵住弄虚作假的成本巨大。上海第一批经济适用住房1000多套搞配售，动用了多套社会收入信息等系统核查几千位申请人，已经过去半年多了，仍没有搞定。如果把这一核查体系推广到公租房领域，核查和监督成本更难以想象。所以以收入准入线来筛选申请者既难操作，也常常无效，与其勉为其难不如一开始就放弃收入准入线。

上海此次在准入设计中，转换了思路，不从收入而是从房子来约束申请者。规定了公租房面积控制在50平方米左右，装修简单，区位适中，总体仅满足基本居住条件，只租不售，无法套现，租金还和市场价差不多，这就使得公租房基本“无利可图”，使那些寻租或投机者失去兴趣，从而能够到达真正需要的人手中。

第四，租金参照市场水平。公租房不能当作福利品来提供，不能由政府给予大量租金补贴，租金应该参照市场租金，至少不能让运营机构亏本做买卖。有所回报才能保证可持续经营，才能引起社会资本的兴趣，同时尽量不要公共财政补贴（除了土地成本和贷款贴息外），才能让政府不视其为负担。总之，尽量避免回到“高福利、低租金”的老公房路子上。

对于支付不起市场租金的低收入困难群体怎么办的问题，笔者认为，这个问题其实是公共租赁房制度回答不了的，而是下一步住房保障发展正在考虑的问题。总体来说，要交给廉租房和《基本住房保障法》中正在考虑的租赁补贴来解决。无论如何，我们应该明确，公租房运营机构自身没有对低收入群体减免租金的义务。

第五，公租房能起到促进住房市场发育完善、调节市场房价与租金的作用。

我们一直强调，上海的公租房不设收入准入线对所有人开放和实行准市场租金，就有人提出疑问，对公租房的性质到底怎么看，到底是一种住房保障的福利品还是仅作为私人租赁房的替代品？我们的理解是，公租房肯定有其福利性和保障性，但现阶段可以发挥的最突出作用应该是完善住房市场结构，丰富住房市场选择，尤其是规范和引导私人租赁住房市场，同时引导居民住房消费理念，从而为抑制商品住房价格与租金、实现“住有所居”打下制度基础。

一些城市把住房保障与市场调节割裂开来，以为政府只要努力做好住房保障，不惜成本地解决了低收入家庭的住房问题，就可以对房价坐视不管了。

事实上，保障与市场是相辅相成的，不可对立而语。否则就算一部分低收入家庭短期内解决了容身之处，但市场房价高不可攀，他们永远难以自己买房或租房。抑或保障房过度挤占了商品住宅用地，商品住宅价格更加畸形高涨，越来越多的人终身只能靠公共资源的救济来解决住房，那政府和社会都将不堪重负，还会引发极端的贫富分化。

另外，在住房市场高扬态势之下，如果没有一个“蓄水池”来分流住房需求，房价是难以回落的，或者一旦回落就是崩盘，对社会和经济杀伤力太大。

公租房某种程度上就是一个“蓄水池”，在稳定中间收入阶层住房需求的同时，丰富了调节市场的手段与工具。市场房价或租金高扬时，多造一些公租房来分流市场需求，抑制房价与租金；市场房价或租金低迷时，转为收储商品住宅来作公租房，让房价与租金保持在合理水平。 陈杰/文

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