破产制度有助逼出廉价政府
2011-11-26 7:17:49 济南时报
摘要：曹思源，1980年首先倡导破产淘汰理论，1985年出任国务院破产法起草工作小组组长，主持起草新中国第一部企业破产法和失业救济法规，并推进其立法，因而被称为“曹破产”。
□本报记者 李松
【人物简介】
曹思源，1980年首先倡导破产淘汰理论，1985年出任国务院破产法起草工作小组组长，主持起草新中国第一部企业破产法和失业救济法规，并推进其立法，因而被称为“曹破产”；1988年下海，创建民间研究及咨询机构，提供有关破产、并购、招商引资等方面的政策法律咨询与中介服务；先后被《亚洲周刊》评为“影响中国新世纪的50位名人”之一，被《远东经济评论》评为“亚洲风云人物”。
不久前，美国阿拉巴马州杰斐逊县县政府向当地法院申请破产，这是美国历史上规模最大的政府破产案。为此，本报记者采访了新中国第一部企业破产法和失业救济法规起草小组组长曹思源，请他谈一下近年来不断出现的外国地方政府破产现象。
政府破产是怎么回事？
只是财政破产政府仍运转
记者(以下简称“记”)：在很多国人印象中，企业破产了，一般会关门，职工回家。政府破产，行政系统显然不能瘫痪。怎么办呢？
曹思源(以下简称“曹”)：破产本义是债权债务关系。所以地方政府破产准确地说是一个地方政府财政的破产，资不抵债。需要处理的“后事”首先是如何还债，债务人需要提出延期还款方案，包括还款时间表与筹款措施，如缩减支出、裁减人员、拍卖部分财产等。债权人会议要对政府提出的还款方案进行表决，通过后按协议办。
记：那警察等公务员会“下岗”吗？政府机关会关门吗？如果这样，社会、老百姓怎么办？
曹：企业破产的结果可能是关门，但现代社会不可能离开政府机构，任何地方都不允许出现无政府状态。地方政府财政破产了，地方政府还要生存下去，还要履行自身职能。
但是，当地部分政府机关可能要精简人员，压缩行政经费。破产后的地方政府不仅要廉政，还必须廉价。比如，除了警察处理紧急公务需保留少量公车外，80%以上的公车应当拍卖抵债；政府办公需要办公室，但若原先是花园式、宾馆式的办公楼，则要拍卖还债，政府可以去租用廉价旅社或收购因为乔迁而腾空的旧居民楼或旧厂房、旧校舍。这样既不扰民，又能大幅节省经费，挤出钱来还债。
按照各国破产法的共同原理，一个人破产了，高消费要受到限制，豪宅、汽车等高档消费品要被拍卖用以还债，但诸如御寒棉衣等生活必需品不能拍卖，破产程序不能剥夺破产债务人最低限度的生存资料。政府破产也同理。
当然，对破产负有直接责任的公务员，可能会受到行政处分或刑事处罚，还会在当地选举中受到影响。
国家也会破产吗？
还不起债也会破产出让部分收益抵债
记：国内只有企业破产，政府破产到底是怎么回事？
曹：所谓破产，就是债权债务关系中一种特定状况：债务人不能清偿到期债务，或者说还不起债，这就是面临破产状况。
关于破产法适用范围，世界各国的立法主要有两种倾向：一种是商人破产主义，就是破产法只适用于商人，包括从事工商业活动的个体和团体，各种公司都在内。意大利、比利时、葡萄牙、巴西等国的破产法属于这一类。另一种叫一般破产主义，即破产法适用于一切商人和非商人，对于所有自然人和法人都适用。世界大多数国家，如美国、日本、智利、德国等国的破产法都是如此。
我国目前还没有考虑公民个人破产问题，因为自然人破产有可能因人们观念上不易接受而引发社会震荡。也没有考虑政府破产。我国制定的是“企业破产法”，顾名思义，是适用于企业的破产法。
记：美国的纽约、华盛顿等最近也传出可能要破产。2009年，施瓦辛格任州长的美国加州要破产曾传得沸沸扬扬。与2008年金融危机有关系吗？
曹：有一定关系，但不尽然，发生一定比例的“还不起债”、破产事件是难免的。
记：谈到危机，自从欧洲国家债务危机传出以来，传出一些国家也有可能破产，如不久前的希腊，去年的冰岛。国家也会破产吗？
曹：破产就是还不起债的概念，国家破产就是这个国家的债务偿还不起了。至于政府的出路，还是要按宪法和选举法等制度来处理。
记：根据您的观察，真的会有国家破产吗？
曹：根据我的观察，欧洲债务危机比较突出的是希腊和意大利。所谓国家破产还是一个债务概念。国家债务破产最后的处理办法也是债务谈判：债权方作出一部分减免和延期，债务国在一定年限内出让一部分财政收益给债权国，用以抵偿债务。
中国地方政府有破产危险吗？
一些地方政府债务逾期不还财政或已濒临破产
记：回到国内，2007年新施行的破产法中没有涉及政府和自然人破产。对此，似乎也存在争议。
曹：各界对此问题是有争论的。1996年11月我在《破产风云》一书中就提出了“破产法也要适用于个人”的建议，但一直未能被立法部门采纳。
记：最近一两年，有关地方政府地方债的问题引来外界关注。用美国、日本等国家的法规来衡量，中国一些地方政府是否已达到破产水平？
曹：据国家审计署2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务已超过10.7万亿元。全国省、市、县三级政府中，只有54个县级政府无举债。全国地方政府性债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。
审计发现，至2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。还有部分地区出现了逾期债务，即“不能清偿到期债务”，其中有4个市级政府和23个县级政府逾期负债率已超过了10%。
也就是说，从财政上看，一些地方政府已资不抵债。负债超过了偿付能力，还不起债怎么办？只有一个办法，就是破产处理。
记：有人说，因为没有破产压力，一些地方政府花钱时不看“家底”，毫无顾忌。
曹：确实是这样。所以我曾说破产制度有助于逼出廉价政府。
让政府有破产压力有啥好处？
主张政府破产有助于逼出廉价政府
记：2008年您曾公开发表文章，主张制定地方政府财政破产制度。
曹：是的。我的思路简单说就是三条：一是如实承认目前有的地方政府在财政上实际已濒临破产；二是国家要尽快研究制定相关破产法规，以规范处理地方政府财政破产事件；三是通过依法处理地方政府财政破产案件，推动地方行政管理制度改革。
记：这么做的意义是什么？
曹：破产之灾、有破产之忧也许有助于逼出一个廉价政府。财政破产的地方政府在破产处理中，不得不拍卖汽车和高级办公楼用以归还债务。这将引起良性连锁反应，使那些有破产之忧的地方政府不得不放下架子。破产制度动真格的积极意义之一在于，刺激一系列预防破产的制度应运而生，诸如地方财政收支的公开化与规范化、社会信用体系的建立与健全等。
记：如果中国要制定政府和自然人破产等方面的法规，您的建议是什么？
曹：原则上，包括地方政府和个人，债务人停止偿付到期债务，即视为濒临破产。在出现破产原因的情况下，债务人、债权人均有权就债务人破产问题向人民代表大会常务委员会提出报告，由该级人大常委会指定特别小组协调此项工作。至于地方政府是否需要以及如何进行改组、改选等问题，则要根据宪法、选举法、政府组织法等处理。自然人破产由当地人民法院处理。
记：毕竟破产是没有办法的办法。
曹：如果能设立一个破产预警机制，在出现破产苗头时便发出警报、采取对策，就可以减少破产事件。
全国有近3000个左右的县级政府、4万多个乡镇级政府，靠中央政府“拉警报”肯定不行。我认为“警报器”安在地方各级人代会最合适。人大本身就有监督和审批本级政府财政的职责。
破产是不是灭顶之灾？
很多是良性的破产法是社会经济秩序保护法
记：1985年您出任国务院破产法起草工作小组组长，主持起草新中国第一部企业破产法。最近几十年，您一直从事相关工作。如今企业破产已司空见惯，您怎么看新中国破产制度的历史？
曹：新中国破产制度走过了一条从无到有、逐步完善并促进社会良性发展的道路。
无论企业破产制度还是地方财政破产制度，都要求债权人、债务人具有较强的风险意识。20多年来，正是在企业破产法实施中，企业风险意识大大增强了，而误以为地方财政永远不会破产的观念，导致了政府不怕债台高筑、各界对于政府还不起债没有任何警惕性。应该抓紧探索和积累对地方政府实施相关破产程序的经验。
记：确实，无论是政府还是企业、自然人，在国外，破产已不鲜见，而很多是良性的，对被破产者会起到保护作用。但在中国，很多人看来，破产意味着灭顶之灾。人们应怎样更客观地理解破产？
曹：确实，很多时候破产是与保护放在一起的，是良性的。随着中国法治建设的发展，破产制度的普世价值和积极意义必然会被越来越多人所理解。破产法本来就是社会经济秩序保护法，国外国内莫不如此。