付明德 

(北京市中银律师事务所  北京   100022)

摘要：任何灾害的发生都不外乎自然和人为因素。人类即使到了科技高度发达的将来，或许也没能力制止因自然因素而引发的灾害，但是，人类完全可以通过规范自身的行为，避免或减少因人为因素而引发的灾害。而人的行为的规范，则有赖于良好和完善的法律制度。本文根据有关专家对蓬莱19-3溢油事故所做的技术分析，认为康菲公司擅自变更开发设计方案是导致该事故发生的根本原因。而康菲公司之所以敢于擅自变更开发设计方案，在于相关法律制度存在重大缺陷。因此，完善与海洋环境保护有关的法律制度，是预防和减轻海洋环境污染灾害的制度保障。

关键词：海洋环境  法律制度

Abstract: Nothing more than any disaster is happening by the natural or artificial factors. The natural disaster may be impossible to be stopped even in the future of the science and technology highly developed. However, the human being can avoid or reduce the disaster caused by the artificial factors by regulating their own behavior. The regulation of human behavior depends on the good and perfect legal system. According to the professional analysis on the Peng Lai 9-13 oil spill accident, we think that the change of program of development and design by Kang Fei Company is the fundamental reason caused this accident. While the reason that Kang Fei Company dares to change the program of development and design, is the significant missing of related law. Therefore, the improvement of legal system involving with the ocean environment protection is the important system guarantee to prevent and reduce the ocean environment pollution.

Keywords: Ocean Environment, Legal System

今年6月4日以来，位于渤海中南部海域的蓬莱19—3油田连续发生溢油事故。截至9月6日，溢油累计造成5500多平方公里海水污染，给渤海海洋生态和渔业生产造成严重影响^【1】。蓬莱19-3溢油事故之所以发生，除了复杂的地质因素外，作业者康菲公司擅自变更开发设计方案是导致该事故发生的根本原因。这一事故的发生，暴露了相关法律、法规在立法和执行方面存在缺陷。因此，如何完善相关法律制度，为预防和减轻海洋环境污染提供制度保障，无疑是一个重要的课题。本文以蓬莱19-3溢油事故为例，对此做一个初步的探讨。

一、蓬莱19-3溢油事故发生的原因

蓬莱19-3溢油事故发生在B平台和C平台。根据联合调查组技术专家的分析，这两个平台发生溢油事故的原因可以概括如下：

蓬莱19-3油田是一个较为破碎的断块油田，油田处于多个断块之中，纵向分成了12个层段（L10~20）。随着深度的不断加大，每个油层的压力也就不尽相同，一旦注水采油的压力分配不均，原油就可能沿着断层的缝隙涌上来。因此，蓬莱19-3油田的总体开发方案中规定，要采用分层注水的开发方式。在注水时要测量注水压力，遇到压力过大时就要减少注水量和降低注水速度，避免超压层的出现。但康菲公司在实际操作过程中，并没有采用开发方案规定的分层注水，而采用了笼统注水的方法。在溢油事故发生前，B23井由于长期笼统注水，没有发现其中L70层与采油井不连通的状况，注水产生了超压。这种超压层的流体作用在502号断层上产生裂隙，开启了原本闭合的断层。注水层内的油、水流体就进入沿断层的裂隙，形成了纵向的窜溜通道，直至海床，造成了溢油事故的发生^【2】。

C25井是岩屑回注井。C25井设计的注入层为东营组。康菲公司两次上调了注入层，调至馆陶组下部，最终注入到油层底部L120层，超高压通过断层传递到上面的L100层。在C20井钻井过程中，当接近L100层位时，遇到了高压，便发生了井涌。
   康菲公司在作业过程中还犯了另外一个致命的错误———就是把C20井的表层套管下得太浅。表层套管是用来保护井洞及浅表地层的。C20井的表层套管原本设计为350米深，而康菲公司仅下了235.7米，这样安全系数就大大降低了。当发生井涌时，表层套管下部地层承压过高，造成原油及钻井泥浆混合物侧漏至海底泥沙层，导致C平台附近海底溢油^【3】。

根据上面的分析，不难看出，蓬莱19-3溢油事故发生的根本原因是作业者康菲公司擅自变更开发、设计方案所致，是一起人为的责任事故。康菲公司何以敢于擅自变更开发设计方案？监管部门为何对康菲公司擅自变更开发设计方案一无所知？这暴露了相关法律制度存在的重大缺陷，也暴露了监管存在的漏洞，因此，必须对相关法律制度予以完善。

环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。设计这一制度的目的是将环境要素纳入重大决策中，降低决策的资源、环境代价，最终促进经济、社会与环境的协调发展和持续发展。

我国的环境影响评价制度从1979年颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》初步确立，到2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》实施，整个法律体系完成，历时20多年的时间。这一法律制度对于防治污染、提高决策的科学性发挥了重要作用。但是纵观《环境影响评价法》和其他法律、法规对环境影响评价所作的相关规定，不难看出有关环境影响评价的立法，带有非常明显的中国“特色”，那就是相关的法律规定不周密、不明确、不具体，比较粗糙，缺乏可操作性。康菲公司擅自变更开发、设计方案，使环境影响报告书所提出的环境保护措施和对策形同虚设，就从一个侧面证明这一点。

环境影响评价文件（以下简称环评文件）既为决策者提供环境决策的依据，也为建设者提供预防和减轻不良环境影响的对策和措施。建设者应当严格执行环评文件提出的环保措施。但是，保护环境是会增加建设单位成本的，对于以追求利润最大化为目标的企业来说，如果没有有效的监督，自然不会主动采取措施保护环境的，环评文件的执行也不例外。在我国由于环境影响评价是项目审批、核准、备案的前置程序，对于绝大多数的建设单位来说，环评的目的是为了立项，而不是为了环保。由于缺乏有效的监督，很多单位在项目获准立项后，便将环评文件束之高阁。造成这种状况的原因是由于法律和法规缺乏监督建设单位履行环评文件的规定。

《环境影响评价法》涉及到对环评文件进行监督的法条是第二十八条。但是如果认真分析该条规定，可以看出该条规定并不是对建设单位履行环评情况进行监督，而是对环评文件的质量和效果进行监督。该条规定首先要求环境保护行政主管部门对“建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查”。通过跟踪检查检验环评文件的质量和效果，所涉及到的责任主体也仅限于环评机构和环评的审批部门，不包括建设单位。因此，该条规定并不是对建设单位履行环评情况的监督。除此之外 ，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律、法规没有对建设单位履行环评文件情况进行监督的规定。正是相关的法律法规缺乏相应的规定，导致环评文件得不到有效的监督和执行。

蓬莱19-3溢油事故的发生，印证了上述分析。此次事故的发生是康菲公司擅自变更开发设计方案所致。而开发设计方案是环境影响报告书据以提出的环保对策和措施重要的参考因素，如果开发、设计方案发生变化，则环境保护的措施和对策就应当相应的发生变化。康菲公司擅自变更开发设计方案已经长达数年之久，监管部门却没有发现，足见监管缺失到了何等程度。

《环境影响评价法》第二十六条规定“建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环评文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施”。但是，对于这一强制性的法律规定，却没有相应的法律责任与之相对应。

众所周知，一个完整的法律规范包含“假定”、“处理”和“制裁”三个要素，如果没有“制裁”，该规范充其量仅仅是一种倡议，一句口号，不具有强制性的约束力。《环境影响评价法》第二十六条属于义务性的强制性规定，建设单位应当认真执行这一规定，如果建设单位不执行这一规定，就应当承担不利的法律后果即法律责任。然而由于没有法律责任与之相对应，建设单位不执行该规定，也不会受到法律的制裁，使这一规定沦为一纸空文。

另外，这一规定也有不全面之处。因为环评文件所提出的对策和措施，并不仅仅局限于项目的建设过程中，还包括项目的运行过程中，因此，仅仅要求建设单位在项目的建设过程中执行环评文件所提出的对策和措施是不全面的。

《环境影响评价法》第二十七条规定：“ 在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环评文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”《建设项目环境保护管理规定》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等行政法规均有相同的规定，这就是环境影响后评价制度。但是，与该法的第二十六条相同，这条规定同样也没有法律责任与之相对应，使这一规定形同虚设。

另外这一规定也存在不明确、不具体的缺陷。究竟哪些情形属于“产生不符合经审批的环评文件的情形”？这条规定并没有给出明确的界定。

环境影响后评价制度是一项十分重要的制度。由于环境影响评价是在项目的可研阶段进行的，在这个阶段所提出的环保对策和措施未必准确、科学、合理，需要根据实际情况不断的进行调整，因此环境影响评价应当是一个持续的动态过程。然而，指望企业主动进行环境影响后评价制度是不现实的，这是由于企业逐利的本性所决定。如果没有有效的监督，无论法律规定的多么明确具体，也不会得到有效的落实。然而，由于有关法律规定模糊、缺乏法律责任与之对应以及没有相应的监督措施，这一制度并没有得到有效的执行。蓬莱19-3溢油事故就说明了这一点。康菲公司变更开发、设计方案，使生产工艺发生变化，属于“产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形”，应当进行环境影响后评价。然而，康菲公司并没按照法律的规定履行环境影响后评价的义务，如果不是此次发生了溢油事故，这种状况不知还要持续多久。

海洋油气开发属于海洋建设项目，除了应当执行《海洋环境保护法》之外，还应当执行《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律、法规。《海洋环境保护法》的第四十三条和第四十七条分别对海岸工程和海洋工程的环境影响评价做出了规定，比较这两条规定，不难发现海洋工程的环境影响评价存在的不足。

1、国务院环境保护行政主管部门。

2、国家海洋行政主管部门。

3、国家海事行政主管部门。

4、国家渔业行政主管部门。

5、军队环境保护部门。

6、沿海县级以上地方人民政府及其行使海洋环境监督管理权的部门。

另外，公安机关对涉嫌海洋环境犯罪的单位和个人行使侦查权。检察机关对于海洋环境负有监督管理权的机关和工作人员的渎职行为行使侦查权和起诉权，对涉嫌海洋环境犯罪的单位和个人行使起诉权。人民法院对于涉及海洋环境的刑事案件和民事案件行使审判权。

上述对海洋环境行使管理权的九个部门中除了公、检、法这三家的职责明确外，其余六个部门的职责既有交叉之处，也有模糊地带。这种“多龙”共治的弊端是显而易见的。由于海洋是一个流动的统一体，在“多龙”共治的体制下，只有每一个“龙”都尽职尽责并且相互协调一致，才能把海洋环境治理好。但是，这些部门都是彼此独立的部门，不存在隶属关系，因此谁去协调、如何协调、怎样才能协调一致实在是一件非常困难的事情。而部门之间的利益之争、权力之争在现阶段又是客观存在的。在这种情况下，既会形成互不通气、各自为战、相互割据的局面，也会出现有利益就抢、没利益就推、部门之间争权夺利、推诿扯皮的现象。“环保局不下海，海洋局不上岸”就是这种状况的真实写照。因此，这种“多龙共治”的体制如果不予以完善，势必影响执法的效率和效果，海洋环境就不可能得到有效的保护。就这次溢油事故而言，之所以对康菲公司擅自变更开发设计方案疏于监管，不能说与环境行政主管部门和海洋行政主管部门在海洋工程环境影响报告书的核准、监督方面的职能设置没有关系。

当然，由一个部门对海洋环境行使管辖权是不现实的。但可以考虑组建统一的海洋环境的现场执法队伍，由这支队伍统一行使海洋环境的现场执法权。或者由各个部门共同组建一支统一的综合执法机构或联合执法机构，进行统一的现场联合执法，以便解决这种“多龙共治”产生的问题。当然这个问题十分复杂，需要认真研究。

《环境保护法》第六条对公众参与环境保护做出了规定，即公众“有义务保护环境”，“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《海洋环境保护法》等环境保护单行法律也做出了大致相同的规定。《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律、法规规定了环境影响评价的公众参与制度。但是上述法律法规赋予公众参与环境保护的权利是不全面、不完整的，尤其是不能起到有效地遏制环境违法行为发生的作用。

本文仅仅以蓬莱19-3溢油事故为例，对海洋环境保护所涉及到的环境影响评价制度、海洋环境执法体系和公众参与这三个方面的问题做了一个粗陋的探讨。这三个问题仅仅是与该事故有关的三个问题，远不是问题的全部。其实，即使与该事故有关的问题也不止这三个方面，比如如何改变《海洋环境保护法》乃至整个环保法是“软”法这一特点、海洋污染的民事赔偿等问题，限于篇幅，对这些问题就不一一探讨了。海洋环境保护既是整个环境保护的一个组成部分，其本身也是一个极其复杂的系统工程。因为海洋环境污染既有来自海洋工程造成的污染，也有来自陆源污染物、海岸工程项目、船舶、废物倾倒造成的污染；不但近海活动会对海洋环境造成影响，即使远隔万里，也可能对海洋环境造成影响。从目前我国海洋污染的现状来看，来自路源和船舶的污染的比重更大。因此海洋环境保护法律制度的完善也是一个极其复杂的系统工程，不仅有赖于整个环境保护法律体系的完善，其本身的完善也需要周密的考虑各方面的因素。完善法律制度的最终目的是实现预防和减轻海洋环境污染灾害，而要实现这一目标，关键要做到以下两点：其一要求从事对海洋环境有污染或有影响单位和个人规范自己的行为，以减轻对海洋环境造成的污染，其二是要求对海洋环境负有监管职责的机关和组织尽职尽责的履行监管职责，以规范对海洋环境有污染或有影响的单位和个人的行为。期待着在不久的将来，能够对海洋环境保护法律体系进行一次系统的、立体的、全方位的完善，依靠法律保护好我们共同拥有的这一片蔚蓝色的国土。

【2】国务院办公厅《温家宝主持召开国务院常务会议——听取蓬莱19—3油田溢油事故处理情况和渤海环境保护汇报 研究部署加强环境保护的重点工作》 中央政府门户网站 2011年09月07日17时25分  www.gov.cn　 。

【2】崔鲸涛 《渤海溢油事故缘何发生-联合调查组技术专家详解事故原因》国家海洋局网站 2011年09月09日www.soa.gov.cn。

【3】】崔鲸涛 《渤海溢油事故缘何发生-联合调查组技术专家详解事故原因》国家海洋局网站 2011年09月09日www.soa.gov.cn。