政治体制改革要引入竞争机制
诸君！请看下文：
安徽三厅官落马受审 任县委书记时卖官十年
4月13日，安徽省滁州市人大常委会原副主任张松坚涉嫌受贿案在淮南市中级法院开庭审理。在此之前的3月22日和1月27日，巢湖市政协原副主席柳友伦和蚌埠市政协原副主席徐社新也因涉嫌受贿罪，分别在淮北市中级法院和宿州市中级法院接受审判。
张松坚、徐社新、柳友伦是2009年安徽省检察机关查处的8名涉嫌职务犯罪的厅级领导干部中的三个。张松坚在任滁州市人大常委会副主任之前，担任过该市南谯区区委书记、明光市（县级市）市委书记。徐社新担任蚌埠市政协副主席之前，曾任五河县县委书记。柳友伦任巢湖市政协副主席之前，曾任巢湖市（县级市）市委书记，巢湖市升为地级市后，原巢湖市改为巢湖市居巢区，柳友伦继续任居巢区区委书记至2000年1月。
研究这三名落马官员的腐败历程可以发现，他们在担任厅级领导职务之前，都是统管一方的县（市、区）委书记，而且所涉嫌的受贿犯罪均主要发生在其任县（市、区）委书记一职期间；他们贪腐的手段主要集中在利用组织人事权和重要事项决策权为他人谋利、为己敛财方面。
近10年来，安徽省有多名曾担任县（市、区）委书记的官员受到查处，而张松坚、徐社新、柳友伦的重蹈覆辙表明，如何规范县（市、区）委书记用权是一个迫切需要解决的现实问题。
任两地书记卖官十年
说到一个单位“一把手”的权力，人们首先想到的可能是其手中的人事权。而县（市、区）委书记作为县级政权的核心，其手中的用人权不仅涵盖面广泛，而且大多具有“一锤定音”的效果。如果这样的一地之“帅”自身出了问题，其难以限制的用人权往往就沦为官帽批发的“乐园”。在张松坚、徐社新、柳友伦三个人中，张松坚的行为更为明目张胆和触目惊心。
今年56岁的张松坚曾经在滁州市南谯区和滁州市所属的明光市当过党委书记，前后达10年之久，这也是其“卖官”最为疯狂的10年。据检察机关指控，张松坚在任明光市市委书记期间，先后收受132名党政干部的贿赂款物折合人民币207万元，其中绝大多数请托都是为了个人的职务升迁和岗位调整。在来者不拒式地收受好处后，张松坚基本上都能满足请托者的意愿——乡镇、市直单位甚至市委、市政府的班子成员岗位，基本上被其“网罗俱尽”。
丁某原是明光市泊岗乡乡长，2004年至2008年间，其先后分6次送给张松坚现金13万元后，从乡长升为乡党委书记，后又升至明光市工业园区管委会主任（副处级）。而原任泊岗乡党委书记的刘某为得到职务上的升迁及感谢张松坚的关照，先后分5次送给张松坚现金5.5万元。2004年2月，在张松坚的关照下，刘某担任明光市政府办公室主任。
如果说在明光市任职期间，张松坚批发官帽是“明目张胆”的话，那么在他担任滁州市南谯区区委书记时的所作所为，只能算是牛刀小试，但也有18名党政干部为了个人职务晋升一次次地投张松坚所好。从检察机关指控的情况看，1997年2月至2003年3月，张松坚在南谯区区委书记任上先后收受这些党政干部贿赂款物折合人民币近15万元。
与张松坚无所顾忌地批发官帽不同，柳友伦在任巢湖市（县级市）市长及书记期间为人谋官则显得含蓄得多，虽然这与当地的官场环境有一定关系，但其性质并无二致。在柳友伦案中，关于柳友伦直接为人谋官的指控共有9起，前后跨度也有近10年的时间，其因此所收受的贿赂逾10万元。
书记碰头会成了“一言堂”
选拔任用干部一般要经过动议、初始提名、民主推荐或公开选拔和竞争上岗、考察、酝酿、讨论决定、任职等诸多环节。其中酝酿阶段俗称“书记碰头会”，也就是由县委书记召集分管县委副书记、县委组织部部长等有关负责人酝酿某个职位的人选，一旦达成共识，即将该人选提交县委常委会讨论决定。在徐社新任职五河县县委书记期间，其主持的书记碰头会渐渐变成了自己的“一言堂”。
我们不妨看看2006年12月30日徐社新召集的一次书记碰头会的“实况”：
——关于荣某的晋升问题
「铺垫」时任五河县财政局副局长的荣某为了能够升任县财政局局长，从2003年初至2007年春节，多次找到徐社新，向徐社新表达了自己的想法，徐社新均答应考虑。在此期间，荣某先后6次共送给徐社新人民币2.5万元、美金5000元。
「结果」在2006年12月30日召开的书记碰头会上，徐社新提议把荣某调整到县发改委任副主任并主持工作，准备以后有机会再安排其任县发改委主任，与会的县委副书记和县委组织部部长表示同意。2007年3月，荣某被任命为五河县发改委党组副书记、副主任，主持工作。为感谢徐社新的帮助并希望在徐的关照下顺利升任县发改委主任，荣某之后又分两次送给徐社新1.3万元。
——关于薛某的晋升问题
「铺垫」2005年中秋节前的一天，时任五河县发改委主任的薛某为了请徐社新在其职务安排上给予关照，来到徐社新家中，送给徐妻3000元，徐妻收下后告诉了徐社新。2006年春节前的一天，薛某请徐社新对其职务予以关照，并送给徐社新4000元。2006年9月，薛某再次来到徐社新的办公室，表达了在换届时提名其为副县长候选人的想法。2006年10月的一天，为了请徐社新提名其为副县长候选人，薛某第三次送给徐社新3万元。
「结果」在2006年12月30日召开的书记碰头会上，徐社新提出把薛某作为副县长候选人，参加会议的县委副书记和县委组织部部长均表示同意。2007年2月，在县人代会召开时，徐社新安排县委组织部部长组织10名人大代表联名，推选薛某为五河县副县长候选人，后薛某当选。
——关于张某的职务调整问题
「铺垫」2004年中秋节和2005年春节，时任五河县小圩镇党委书记的张某为了能进县领导班子，先后两次分别送给徐社新2000元购物卡和2000元人民币。2005年9月，经徐社新安排，张某调任五河县财政局党组书记。由于对这个职务不满意，2006年春节前的一天，张某请徐社新帮其调整职位，并送给徐社新2000元人民币。
「结果」在2006年12月30日的书记碰头会上，徐社新提议将张某调任县民政局局长，县委副书记和县委组织部部长均表示同意。2007年4月，张某被任命为五河县民政局局长。为表示感谢，张某又送给徐社新2000元人民币。
据检察机关指控，2002年4月至2008年3月，徐社新在担任五河县“一把手”期间，仅在为他人的提拔晋升、工作安排、职务调整方面就收受贿赂人民币近110万元、美金5000元和欧元500元，占其受贿总额的40%强。
接受请托后企业事务从头管到尾
记者研究张松坚、徐社新、柳友伦三人当县（市、区）党政“一把手”时弄权的行为发现，他们大多热衷于将县（市、区）委关乎一个地方经济社会发展的决策权有形化，主要体现在将县（市、区）委的决策权扭曲化，将集体的权力个人化，把本应属于政府的议决权拿到县委来。一言以蔽之，就是大权独揽，追求绝对的权威——大到重要项目、重点工程、重大资金使用，小到企业改制、矛盾纠纷解决、有关费用减免等等。其结果是权力行使没有了边界，个人对法纪没有了敬畏，贪心没有了底线。
先来看看徐社新的“热心”
2002年初，五河县安徽天井啤酒厂（以下简称天井厂）改制为五河县皖啤酒业有限公司，同年9月更名为安徽皖啤酿造有限公司（以下简称皖啤公司）。皖啤公司由天井厂原厂长杨某等股东募股成立，杨某任董事长、总经理。为使皖啤公司摆脱债务连带责任，理顺产权关系，2003年3月，天井厂向五河县法院提出了破产申请。杨某为了尽快结束破产程序，以便通过拍卖尽早获得抵押给金融机构资产的所有权，多次找到时任五河县县长的徐社新帮忙协调。徐社新多次给五河县法院有关负责人打招呼，要求他们加快办案进度。杨某为了感谢徐社新，在2003年7月至2004年中秋节期间，先后5次共送给徐社新4.1万元和索尼牌数码相机一部。
2004年下半年，杨某准备在该县头铺镇征地60亩以扩大皖啤公司规模，多次找头铺镇政府等单位协调均未有结果。2005年春节前的一天，杨某请徐社新帮忙，并送给他10万元。随后，徐社新安排相关人员落实征地事宜。2005年5月，皖啤公司顺利征得土地60亩。
2005年11月，皖啤公司以2030万元的拍卖价，获得了天井厂抵押给金融机构的资产。由于该资产低于2002年原天井厂改制时的评估价，徐社新打算以2002年改制时的价格与皖啤公司结算。为了使徐社新同意以较低的拍卖价及时与皖啤公司结算，2006年6月的一天，杨某安排皖啤公司顾问送给徐社新10万元。同年8月的一天，杨某又送给徐社新40万元，请求徐社新尽快安排以拍卖价结算。徐社新在安排五河县经委主任具体核算时发现，该资产2002年的评估价要比2005年的拍卖价高出800余万元，考虑到以拍卖价结算会引起较大反响，最终没有同意杨某的请托。但是，对于杨某提出的将价值46万余元的天井啤酒商标权的无形资产奖励给皖啤公司，以及将皖啤公司在破产清算期间付给五河县政府的80万元租赁费返还的要求，徐社新表示同意，并于不久后落实到位。
据检察机关指控，徐社新仅插手皖啤公司改制、征地及资产结算一项，就收受该公司贿赂65.1万元和索尼牌数码相机一部。
与徐社新的“热心”相比，柳友伦一点儿也不逊色。为了巢湖市北大街旧城改造开发建设项目，他应有关企业之请，几乎从头管到尾。仅此一事，他就有了现金及购物卡近百万元进账。
1996年1月，上海环立置业有限公司（以下简称环立公司）与原县级巢湖市政府签订了北大街旧城改造开发建设项目协议，并在巢湖设立了分公司，余某任项目管理部负责人。同年三四月，为请柳友伦在改造工程拆迁中给予关照，余某送给柳友伦10万元及“文房四宝”一套，后柳友伦安排出台了关于北大街商贸市场建设改造工程拆迁安置办法，帮助解决了北大街改造拆迁安置中的有关问题。这年6月，柳友伦又收受余某5万元后，帮助解决了工程拆迁建筑垃圾外运车辆被市环卫处查扣问题。
此后，在北大街工程垃圾中转站、公厕等公共设施建设，部分规划许可证和施工许可证补办等问题上，柳友伦事无巨细，只要环立公司有关人员一边提着钱袋子，一边提出请托，他都有求必应，而且在其过问和干预下，请托事项大都得到“有效处理”。
在用人上大搞批发的张松坚，在管经济上也不愧是“大手笔”。他在明光市任职期间，仅在企业土地征用、变更、开发，购买酒厂及企业税收等方面帮助协调，就收受8名企业人员贿赂现金及购物卡共计210万元。
对县委书记需要重点管理
张松坚、徐社新、柳友伦腐败案的发生，再次为规范县委书记用权敲响了警钟。
古人云：“郡县治，天下安。”县一级政权在我国机构设置中处于承上启下的关键位置，作为一县之“首”、一地之“帅”的县（市、区）委书记，是县级领导班子中的主要决策者、指挥者，是更高层次领导干部的重要来源。在整个干部队伍中，县（市、区）委书记这一层级至关重要。其素质高低，不仅关系到县级领导班子和干部队伍建设，关系到一个县（市、区）的党风、政风、民风，而且直接影响到当地经济和社会各项事业的健康发展。所以，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮在去年召开的县委书记队伍建设座谈会上强调，县委书记权力大、责任大、影响大，要实行重点管理。
那么怎样做到对县委书记重点管理？去年5月中央下发的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》对此作了明确表述。从大的方面来说，一是选好用好，二是加强培训，三是完善考核激励机制，四是强化监督。具体来说，就需要从其最容易把持不住的权力入手，明确县委书记该干什么、不该干什么，进而限制不当用权，强化正当用权，制度规范用权。
县委书记腐败现象之所以屡查不绝，原因就在于其用权不规范。一般来说，县委有三个主要权力，即决策权、用人权和监督权。从检察机关指控的情况看，在张松坚、徐社新、柳友伦那里，决策权和用人权已经被严重扭曲，变成了个人的既得权柄。
阳光是最好的防腐剂。在谈到张松坚、徐社新、柳友伦等县（市、区）委书记腐败案时，安徽的一位专家告诉记者，决策权和用人权只有公开透明，再加上有效的监督，使不当用权受到限制，干正事的权力得到强化，权力运行规范有序，才能实现“隐性权力显性化、显性权力规范化”。
再看下文：
县委书记岗位缘何成为腐败“重灾区”？
央视国际 (2005年06月19日 15:39) 瞭望新闻周刊消息（记者 陈先发 包永辉）
县委书记的岗位已缘何腐败“第一重灾区”
一边是贪官们大肆卖官敛财、劣迹斑斑，一边是绝大多数干部虽早有觉察却保持沉默；一边是贪官们一手遮天、飞扬跋扈，一边是绝大多数干部丧失批评之声。“虽然知道他坏，仍然跟着他走”。近年来，安徽省有１８个县（区）委书记（或离任不久而犯罪事实集中在县委书记任内的）因卖官受贿被查处，《瞭望新闻周刊》最近在这些县调查时，发现了这个令人痛心的“反差”现象。
安徽省纪委的专家说：正是“绝大多数干部的沉默”、“毫无责任感的沉默”，形成了这些贪官们腐败行为愈演愈烈的“黑色土壤”，这种现象值得高度警惕。
“沉默”背后六种心态
从安徽省的查处情况看，县委书记的岗位已成了腐败“第一重灾区”：定远县委书记陈兆丰，颍上县委两任书记张华琪、徐波，涡阳县委书记徐保庭等１８个县（区）委书记因卖官鬻爵、贪污受贿、收受巨额礼金被查处。有的敛财已到了肆无忌惮地步，孙孔文在蒙城县委书记任内，月均卖官受贿竟超过１０万元，短短两年多疯狂敛财３００多万元。
陈兆丰在定远县委书记４年任期内，因卖官受贿９００多万元被查处。《瞭望新闻周刊》最近到该县干部群众中深入走访，一些干部的感触令人警醒：陈兆丰卖官受贿、来者不拒，“陈千万”的绰号早已街巷尽知，可为何多年无人举报？甚至县纪委在早已掌握斋朗乡书记周家银给陈兆丰行贿的确凿证据后，仍在“不正常地沉默着”。阜阳市许多干部说，连街头卖苹果的小贩都知道王汉卿（原县级阜阳市市委书记）卖官，可就是没一名干部敢于站出来揭这个“疮疤”。“知情、有据而沉默”，是这些县绝大多数干部对待贪官的一种普遍选择。经大量座谈，他们认为“六类心态”蔓延，是造成这种现象的原因：
一是一边痛恨腐败、一边同流合污。“他卖官敛财、我送钱升官”，双方的心愿都达成了，“参与了，不得不沉默。”张华琪分２５５次受贿、犯罪金额达５３０万元，有时是几个乡镇干部一道用公款行贿，可以说知悉内情的干部不少于千人，一些乡镇干部甚至借高利贷行贿，极大地败坏了颍上县的“官风”，如此众多的干部知贪而沉默，就是因为“放血图的是升迁，告发了他，送的钱就打水漂了”。
二是“他腐他的，我过我的”，事不涉己、高高挂起。一些干部告诉记者，他们对基层盛行的“买官卖官风”极为反感，但自觉得“人微言轻，改变不了现状”，又怕“影响与同事的关系”，索性就“不闻不问不揭穿”。
三是“县委书记权力过大，我批评他无异于以卵击石、怕遭报复”。一些干部担心检举揭发的信件“绕个弯子又回到县里”，现在正赶上县乡机构精简，县委书记找个借口把你“减”掉还不是举手之劳？所以只好沉默。
四是眼下官场的“大风气”坏了，大家都“睁着眼装糊涂”、我何必做这个“出头鸟”？贵池区委书记钱学明自己曾说，他把批评当成“找岔子”；李兴民在会议上严斥工作上的不同看法为“杂音”，这种“一把手霸权心态”，哪个下属敢去监督？
五是“同僚们都送钱了，我也送钱；他们都沉默了，我也沉默”。抱着“法不责众”的心态，一些干部甚至对记者说：“多数人送钱，我也送，出不了多大漏子。多数人都不举报，我也不举报，这不能算没党性、没立场”。
六是曾经“暗示过”、“试探性地”批评过，但不起作用，索性就沉默了。反正反腐的责任又不是担在我的肩上，管反贪局的检察院不照样给县委书记送钱买官吗？原亳州市检察院起诉科长就是花１万元从李兴民手中“买了”一顶副检察长的官帽。公检法等部门的干部也参加到“买官队伍”中，让一些想“捅破窗户纸”的干部心有余悸，不得不沉默下来。
“潜规则”掏空监督机制
涡阳县、颍东区、定远县的部分干部跟记者座谈时说，在“书记垮掉”的这些县区，许多干部“党性挂在嘴上、规矩贴在墙上，但他们办事依照的却是官场的潜规则”。这些“潜规则”包括：
“因为一把手说了算，所以要在书记身上多下工夫”。买官、“跑工程”的钱都集中花在了县委书记身上，这也是１８个县委书记垮掉的根本原因之一。这些县区中，县长或县委副书记少有“出事的”。许多干部认为，按现行体制，县（区）委书记的“集权程度”相当高，不仅干部的提拔任用、就连重大工程的决策，都得县委书记“一槌定音”。韩希鹏说，由于书记“一言九鼎”，干部提拔中的组织考察、常委会、书记碰头会等程序看似“关卡重重”，其实最终体现的多是书记的“个人意志”，所以原颍东区交通局党组书记李少军这个连自己名字都写不利索的个体户，靠金钱开路，在短短几年间，仗着韩希鹏一人的“赏识”，就坐上颍东区交通局的“头把交椅”。对李少军这般民怨多、素质差的人被重用，颍东区许多干部心怀愤懑，但怕“得罪书记”，就都“沉默”了。
“用公款在节日给书记送礼金”，早就是“公开了的潜规则”。在定远县，许多乡镇书记、镇长“结伴”在节日给陈兆丰送礼金，少则两三千、多则五六千元，成了“惯例”。在颍上县，张华琪不仅“过节”、“生病”甚至连“家中失火”，都成了下属蜂拥送钱的借口，而绝大多数礼金最终都是采用虚开招待费发票、材料复印费等报销的，给孱弱的乡镇财政平添负担。韩希鹏曾表示“节日是不出门的”。定远县许多干部对这种“制度了的腐败”、“蚁穴化的腐败”非常反感，认为“因为参与的干部人数太多，所以大家都心照不宣地沉默着”。
“买官要走曲线，尤其要走夫人路线”，也是这些县区的官场潜规则之一。张华琪、徐保庭、陈兆丰等都是与妻子一道共谋、共贪的，他们试图通过“敛钱唱双簧”、相互推诿来逃避党纪国法的制裁。张华琪妻子姚舒玲还伪造大量所谓“做自行车生意的账本”，企图掩盖受贿的巨款来源。颍上县一些干部说，干部对贪官的沉默，跟相当数量基层干部或深或浅地卷入了“潜规则”有关。
安徽省纪委的专家说，对县委书记的监督，确实存在着“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”的难题，这里面有县委书记个人的道德修养、党性强不强的问题，也有着监督制度的缺陷问题。如果承担着监督重责的“同级”和“下级”多数人面对贪官、选择“沉默”的话，后果将是严重的。
“沉默”付出沉重代价
安徽省政府参事何开荫说，“多数干部的沉默”，事实上不仅纵容了贪官、助长了“邪气”，而且大大损害了群众对党和政府的信任度、毁坏了地方形象、滞后了经济发展与社会进步。
李兴民刚任原县级亳州市委书记之始，就从捉襟见肘的财政中耗资百万搞“大阅兵式”，全市１万多名干警和机关工作人员统一置装、演练三日、肃立街头，等待他的“检阅”。这种荒唐透顶的事全市上上下下竟无人提出批评。为迎接全省小城镇建设现场会的召开，原阜南县委书记殷光立费尽心机：以县委、县政府的名义严令县内所有单位和各乡镇自筹资金在三塔、田集两镇统一建设商用房和“小康村”，无条件执行。高压之下，穷得连工资都拖欠１０个月的许多乡镇不得不借债完成这种“荒唐命令”，结果房屋以“大跃进”的速度建成后，因质量太差，虽售价低廉却卖不出去，有的被占用了耕地的农户强占居住，有的多年空置、残破不堪，而建房单位至今仍欠着巨额债务。何开荫说：“无人批评，是一些贪官胡乱决策的重要原因。原阜阳市委书记王怀忠和所辖县多个县委书记的决策水平低下，至少使阜阳经济滞后发展５年以上。”
《瞭望新闻周刊》走访的颍上县、定远县、涡阳县的许多农民气愤地说：“做官的”有两种“装糊涂”现象，下面对上面贪财受贿“装糊涂”、领导对下属弄虚作假“装糊涂”，到马路上走一走，一些主干公路边大建“小康墙”装点门面，朝路的一面气派光鲜、遮住了墙后破败寒酸的农舍，只要伸个头就能发现的“秘密”，领导会看不见？故意沉默罢了。现在这种官场风气如何让老百姓信得过？许多基层干部也坦承，现在基本上没有批评声了，少有领导对下属的批评，更罕有下级对上级的批评。
阜阳市纪委的专家认为，采取措施加强对县委书记的监督，已是一件刻不容缓的事情，强化监督首先必须大兴批评与自我批评之风，这本来就是党的优良传统，现在亟待“恢复”与发扬。必须让“沉默的大多数干部”开口说话，说真话、说实话、说心里话，在党内建立和充分发扬民主，以克服封建家长制作风和事事“一把手”说了算的倾向。只有“批评声”高涨了，决策才能更趋科学。
县委书记“集权度”较高、容易滋生腐败，已是不争的事实。记者采访的许多干部群众呼吁，采取措施对这个岗位进行适当、科学地“分权”和强化监督。这些措施包括：
一是真正确立党的代表大会作为最高决策机构的地位，县内任何重大决策必须经党代会充分讨论通过，县委常委会履行党代会决策的职能，定期向党代会作工作报告。明确“党代会”是决策机构、“书记会”是议事机构、“常委会”是执行机构的各自职能。“党代会”通过合法程序有罢免县委书记的权力。
二是尽快实施“党代表常任制”，党代表有权质询县委书记对党代会决策的执行情况、县委必须负责地对每一个党代表的质询作出答复。同时要扩大党代表产生的民主基础，重视“党内民意”和党外群众的普遍意愿。
三是在县委常委会内部，要切实规范“一把手”权力使用过程，以“票决制”来决定领导干部任用制度，使“家长制”、“一言堂”失去存在的依托，防止“一把手”个人决定代替集体决定。
四是要扩大基层和人民群众的知情权、参与权，畅通人民群众表达意愿的渠道，普通党员有竞选“党代表”的权利，“党代表”不仅对党员、也应对普通群众负责。
五是积极发挥人大和人民政协的监督权力，正确行使人大对不称职政府官员的罢免权，充分发挥人民政协参政议政的作用，包括对重要领导干部任用，重要项目的确立等建议权。
六是尽快在县一级建立“巡视制度”，加强上级对下级的监督，主要是对县委书记的监督，不仅要监督工作圈，还要将监督扩大到领导干部的生活圈、社交圈，及时把不称职的“一把手”从重要领导岗位上调整下来。做到领导干部的权力行使到哪里、就监督到哪里，对于因监督不力而造成重大失误的，要严格追究责任。
这就是说，几年来，安徽省‘县委书记岗位成为“重灾区”’的状况还没有大的改变。当然，这种情况不仅安徽省有，其它省份也有。自2006年河南省县级党委换届以来，河南共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名，其中9名是在县委书记任上被查处，13名是从县委书记岗位上提拔或调整到其他工作岗位不到一年被查处……
杜牧在《阿房宫斌》中说：秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。古人云：亡羊补牢，未为晚也！那么我们是怎样“补牢”的呢？
“一、加强县委书记队伍建设任务重要而紧迫……”。去年5月中央下发的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》对此作了明确表述。从大的方面来说，一是选好用好，二是加强培训，三是完善考核激励机制，四是强化监督。具体来说，就需要从其最容易把持不住的权力入手，明确县委书记该干什么、不该干什么，进而限制不当用权，强化正当用权，制度规范用权。见前文《安徽三厅官落马受审 任县委书记时卖官十年》
其实，我国反腐倡廉法规制度并不少，我国出台的一系列反腐倡廉法规制度已超1100件了。或许我们可以设想出一种较为理想的前景：专门为县委书记“量身定做”的《县委书记用人行为规范（试行）》条条生效，县委书记用人权的动议、提名、酝酿、讨论决定这4个关键环节完全被置于完善、科学的规范之下，干部提拔任命完全被置于公众监督、舆论监督的“阳光”之下......然而，如果县委书记的道德状况没有任何改变，靠卖官发财的欲望会依然强烈。那么再完善的制度也难免没有任何漏洞，再“刚性”的规则和流程难以避免存在人为操控，因此也难免存在“弹性”空间。此情此景之下，县委书记的用人腐败肯定会受到严重限制，但也不会因此失去所有机会。① 再完善的制度在强大的权力面前也会感到苍白无力。县委书记是中国领导干部系列中的一个特殊群体：“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”所以，中国的县，俨然是中国的国中之国。而县委书记成了“国中之国”的“国王”。原河南卢氏县县委书记杜保乾在一次全县干部大会上曾说过一段名言：“你们要和县委保持一致。县委是什么呢？县委就是县委书记。”县委书记集权度高，已是不争的事实。可以肯定，制度一旦把权力集中在一个人的手中，即使他的人性再完美，即使他的免疫力再强，也难免会有被攻陷的可能。
那么，由谁来监督县委书记？是人大监督县委书记吗？在理论上就不可能。因为县委书记不在作为国家权力机关的人大的监督范围之内。是人大代表吗？基层人大代表大部分是在位的科局长、乡镇长，他们又怎么去监督自己的领导呢？须知，县委书记掌握着当地的人事任免权，吉林省靖宇县原县委书记李铁成曾经接受115名官员的贿赂，县人大主任也赫然名列其中。是当地媒体实行监督吗？虽然媒体有舆论监督权，在当前媒体监督尚缺乏法律保障的前提下，实施监督很难。大肆买官卖官的河南卢氏县县委书记杜宝乾，竟然在两三年时间里下令县电视台将中央、省、市的所有电视频道封闭，“打开电视不用看，里面全是杜二蛋”。
当然，最好的监督应该来自同级的党委和纪委监察机关。虽然党章规定，党委实行民主集中制，但是因为党代表每5年露一次面，每5年体现一次权利，党代会作为同级党的最高权力机关，往往形同虚设。而党委往往用首长负责制代替民主集中制，于是权力很容易集中在县委书记一人手中。至于同级的纪委监察机关，也在县委书记的领导之下，怎敢实施监督呢？以前甚至出现过县纪委书记给县委书记行贿的新闻。目前，各级纪委都是“下查两级才比较顺手”。这不仅加大了办案成本，而且使最需要监督的对象失去了应有的监督。
当然，上级党委、纪委和媒体也可以对县委书记实行监督，问题是这样的监督不但机会少，而且成本高，不可能实施及时有效的事前监督，往往是出现重大问题后才介入，亡羊补牢，为时已晚。
实际上，对县委书记的监督难以真正落实。在目前的领导体制下，党内民主、党内监督难以进行；党外监督要么无从介入，要么不敢实施。失去监督的权力，必然走向腐败。就像受贿144万元的腐败分子李铁成所说：“这钱是送给县委书记的，不是送给李铁成的，换成孙铁成，他们也照样送。”缺乏监督机制的土壤，必然滋生腐败。②
安徽颍上县原县委书记徐波在监狱里度过了2006年的春节。在担任颍上县长和县委书记期间，徐波先后142次非法收受他人财物合计人民币136.18万元。2005年12月，他被滁州市中级人民法院以受贿罪判处有期徒刑15年。
颍上县是多年的国家级贫困县，却先后倒下两任县委书记。徐波的前任张华琪目前正在监狱服刑。他在担任颍上县县委书记期间，因为敛财500多万元，一年前已被安徽省高级人民法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。
透视贫困县两任县委书记的腐败之路，或许对于破解贫困地区的腐败现象具有标本意义。
逢年过节“发财致富”
作为一个县的一把手，逢年过节，张华琪和徐波不是想着怎样为处在贫困线上的140多万颍上人民造福，而是把年节当成“发财致富”的时机。
张华琪开始担任颍上县委书记时，正是王怀忠（已被判刑）主政时期，阜阳的风气不正，年节一到，每天往机关家属大院送礼的车子有上百辆，排起了长队。耳闻目睹这种买官卖官的恶劣风气，张华琪心中不忧却喜，庆幸自己拿到了一个大县的干部使用拍板权，赶上了“发财致富”的好时候。
果不其然，送礼大军到了。从腊月廿三开始，张华琪的家中热闹起来。张华琪在家里时，由他亲自接待，外出时由夫人值守“岗位”，沏热茶，收银子，然后把来人的请托事项告诉给张华琪。
当县委书记的第一年春节，共有20多名科级干部到张华琪家“拜年”，张华琪按礼金的大小一一做了安排。
从1998年开始，张华琪连续4年春节受贿超过20万元，受贿最多的1999年春节甚至达到了40多万元，连中秋这样的节日也有万元甚至几万元的进账。
比张华琪大3岁的徐波，到颍上任职的时间却比张晚了3年。他于1998年6月任颍上县委副书记、代理县长，当时张是县委书记。2000年7月张调任阜阳市委秘书长后，徐波坐上了县委书记的位子上。两年之后，徐任阜阳市政协秘书长，直至2004年8月被双规。
徐波到任时正是张华琪大肆收受贿赂的时候。眼看着身为县委一把手的张华琪把主导全县干部调整的县委常委会变成了“卖官场”，很快便掌握了张华琪受贿的全套“本事”。笔者作了一个统计，徐波在非法收受他人的136.18万元财物中，仅年节就达到113.3万元，占83.3％。
从1999年开始，徐波连续4年春节受贿超过10万元，2001年和2002年春节期间，更是达到令人瞠目结舌的30.28万和32.7万元，4个春节收受下属送来的“过节费”居然超过100万元。
“拜年”官员想要达到的目的，徐波在日后帮他们绝大多数达到了。颍上县国税局原局长绳某从1999年到2002年，5个节日送去了2.1万元，如愿调任县财政局局长；古城乡党委副书记聂某某从1999年到2002年，4个节日送去了2.6万，聂某某得以先被提拔为镇长，后被任命为镇党委书记。
买卖官帽牟取私利
自1997年8月张华琪第一次主持县委常委会研究干部任用问题后，5个月内连续召开5次常委会，对全县所有乡镇的党政班子来了一个“不留死角”的调整，涉及100多名干部。由于他调整的标准是“不送不重用（提拔），送少动一动（换单位），送多往上蹦（升官）”，自然是有人欢喜有人愁，有人暗自把泪流。
几次常委会下来，让张华琪体会到了买卖官帽立竿见影的价值。为了让卖官售爵发挥更大的作用，带来更丰厚的“利润”，他开始把研究人事调整的县委常委会放在每年的春节前和春节后开。这样一来，更激发和调动了各级各单位头头脑脑们“拜年”的“积极性”。不送礼的，担心把自己从经济富裕的乡镇调整到经济条件差的地方，送礼少的，害怕自己被安排得不满意。有的乡镇一把手为了不离开原来的乡镇，只好一次又一次地不断送，不断加深张华琪对自己的“印象”。
正因为张华琪把常委会当成了“卖官场”，而且专拣过年前后调整人事，花钱就有机会当官，使跑官要官、送钱买官成为颍上县当时的社会风气，并由此激发了不少做当官梦者的官瘾。
陈某是颍上县的一名普通公安民警，要是靠自身努力，不知什么时间才能熬成副科。陈某的老爸从张华琪当上县委书记的第一年就开始注入“官帽资金”，两年后，“投资”超过5位数的陈某被任命为一个大镇的组织委员。
从法院认定的事实来看，徐波在担任颍上县委书记的3年多时间里，总共卖出了29顶官帽，平均一个季度售出两顶。
2001年，颍上县选派一批干部充实加强乡镇领导班子。在确定下派人选时，徐波建议选派曾要求其给予关照的县委办公室副科级秘书王某到颍上县江店孜镇任党委副书记。2001年8月，王某调任江店孜镇党委副书记。同年中秋节前的一天，王某带着4万元来到徐波家，感谢徐波对其重用。
2002年初，颍上县乡镇换届时，在徐波的“关照”下，王某被提名为江店孜镇镇长候选人。为了表示感谢，同年春节前的一天，王某来到颍上宾馆徐波的住处，送给徐2万元；春节期间，又到徐波家里送去2000元。
在“关照”———“感谢”———再“关照”———再“感谢”的默契循环中，王某步步高升，2002年春节过后，如愿当选镇长。③
“都是你组织部说了算，还要我这个书记干什么”
安徽历年来倒下的县委书记中，滁州市人大常委会原副主任、曾担任国家级贫困县———定远县县委书记的陈兆丰刷新了多项纪录：判决书最长———达114页；受贿人数和次数最多，金额最大，即便是在被纪委调查期间，他还在收钱；卖出官帽最多———共计卖出110顶官帽；官帽价值平均每顶一万多元。定远县原县委书记陈兆丰，成为安徽第一巨贪“县令”。该县共有37个乡镇，无一不向陈兆丰行贿。
“要想富，动干部”，陈兆丰深谙此道。
陈兆丰利用乡镇换届、撤并乡镇、机关机构改革时机，大批调整干部。方案都由他一人拿，组织部只能按照他的方案去履行手续。
2001年，当组织部将乡镇换届干部调整方案交给陈兆丰审阅时，陈把方案扔到一边，并说：“都是你组织部说了算，还要我这个书记干什么”。接着他又重新提出一套方案，对行贿者视情况都作了相应安排。
2002年7月的某一天，陈兆丰突然来到解放军某部一实验基地秘密住下，并关掉手机，中断了与外界的一切联系。两天后，他鼓捣出了一份长达5页纸、写有多达几百人名字的“名单”，交组织部门去“按程序”考核。他还把这份方案交给县委某领导征求意见，当这位有着多年组织工作经验的领导提出，此方案中有三处违反组织原则时，他大为恼火。在他的操纵下，这份方案在没有作任何调整的情况下，在书记办公会和常委会上得到通过。
1995年，中央下发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，2002年7月，中央又下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，要求各级党委选拔任用干部必须严格按照“民主推荐、考察、酝酿、讨论决定”等程序进行。但陈兆丰无视这些规定，在乡镇换届人事安排上，不在县委、人大常委会、政府、政协有关领导成员之间酝酿；机关机构改革人事方案，也只是象征性地征求县委某主要领导的意见。所提拔的干部中，有的没经过民主推荐，有的虽然经过民主推荐，也只是走过场，根本没有考虑民意，有的甚至没经过组织部门严格考察，从而导致用人失察失误，带病上岗者有之，能力平平者有之。
陈兆丰为了对行贿买官者有个交代，竟实行党政分设，严重超职数配备干部。全县25个局机关单独设立了25名专职党组书记，造成了局机关分工重叠，一些单位推诿扯皮、相互掣肘、效率低下；县直机关有32个单位超职数配备45人,全县37个乡镇党委、政府班子组成人员都在11人以上。
“不跑不送，降职使用；光跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用”
如今已经退休在家的定远县县委组织部原副部长张保林说：“当时定远流传着这样一句话：‘不跑不送，降职使用；光跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用’。陈兆丰用人不是凭工作能力和工作实绩，而是凭送给他钱的多少。那段时间，定远‘跑官要官’之风盛行。”
1997年年底，时任能仁乡副乡长的许某和陈兆丰的朋友唐某一道来到陈兆丰家，送给陈6000元，请陈兆丰提拔使用许；第二年年底，许被提拔为能仁乡副书记。1999年秋的一天早上，熟门熟路的许某带着1万元独自来到陈家，把钱放在桌子上后，开门见山地请陈将其提拔为乡长，陈收下后当场给县委组织部部长王家训打电话，将许确定为严涧乡乡长候选人并最终使其当选。
2000年，时任定远县炉桥镇副镇长的朱某为了职务升迁一事，与陈兆丰大学时的一位同学先后两次到陈家，共送陈8万元。2000年12月乡镇换届时，朱被任命为定远县卜店乡党委书记。
2002年上半年的一天，定远县法制局副局长李某的妻子带着从朋友处借来的两万元来到陈兆丰家，请陈提拔自己的丈夫，陈收下后给王家训打了招呼。2002年8月31日,李某任司法局党组书记，一个月后成为局长。
在陈兆丰所卖的官帽中，最贵的一顶是由城西办事处原党委书记杨守兰买走的。
1995年，杨在任县花园湖公园筹建征地组组长期间，贪污征地专项资金15万元。2001年10月，安徽省第七次党代会在合肥市召开，会议期间，杨守兰来到合肥市某宾馆陈兆丰的房间，将其贪污的13万元送给了陈兆丰，提出想到人大、政协任职。陈兆丰回到县里后，立即让王家训安排人对杨守兰进行考核。
一个月后，杨守兰一路升迁：定远县县委统战部副部长—部长—县政协副主席。杨守兰在买来的副县级位子上还没坐稳，陈兆丰案发，杨行贿买官的事也跟着暴露。
与陈兆丰一样，被判有期徒刑10年的安徽省阜南县原县委书记殷光立，在任用干部时也是“唯钱是举”：1999年11月，该县方集镇书记李思功因在基层工作多年，想调回县城工作，看到县农委缺主任一职，即以县委书记殷光立妻子张某名义存款19888元，送到殷光立家，并提出任县农委主任的要求，殷答应考虑。
半年后，县委调整干部，没有调动李思功，但县农委主任仍缺职。李思功认为可能送钱太少，又从亲友处借款8万元，于2000年6月2日晨送到殷光立的办公室。殷收钱后，给李思功安排为县农委党组书记。殷还曾因提拔一乡长收受贿赂3.5万元。
“唯钱是举”，在县委书记腐败案件中十分普遍。
上级难监督，下级、群众监督难
从1992年到2002年，一直担任定远县委组织部副部长的张保林感慨地说：“用权力做交易是陈兆丰的一贯手法。当时我是分管人事的组织部副部长，对陈兆丰的做法非常不满，为此他就绕开我，找其他人‘合作’。这一案件的教训深刻，首先是一把手的权力太集中不好。当时，县委组织部在将干部情况提交常委会讨论时都要先向陈兆丰单独汇报，再向常委会汇报。这使他‘平时收钱，关键时用权’有了空间，使得权钱交易在当时的定远县成了气候。同时，常委会的表决方式也要改一改，不能‘书记定调子、常委举举手’。同时，各级纪委要真正起到监督的作用。”
“我当时就是因为不跑不送，虽然工作得到了上级组织部门的充分肯定，但一直在组织部副部长的位子上待到了退休。”张保林感慨地说，“一次陈兆丰当着有关领导的面说要提拔我，最后因为我没有送，此事也就不了了之。”
“陈兆丰案件的发生首先是制度约束不力。干部选拔任用制度还不够健全，还有空子给别有用心的人可钻。虽然中央在干部的选拔任用上下发了一系列文件，但这些文件，只是对干部选拔任用的条件、程序、纪律作了原则性规定，对干部选拔任用的动议、提名、考察对象的确定、酝酿的程序、讨论决定时的表决方式等，都没有作出科学的强制性规范，对县委书记在用人上搞不正之风和腐败很难遏制。”定远县委组织部课题调研组在该县县委常委、组织部部长董学赋的带领下，深入分析了陈兆丰犯罪的主客观原因后，在提交的课题报告中分析道。④
被百姓讥称为“卖官书记”的陕西商州区原区委书记张改萍，利用职务之便先后卖出了27顶“乌纱帽”。张改萍在卖官过程中，假干部人事制度改革之名，行“买官卖官”之实。在任期间，她对干部工作“常抓不懈”，甚至在被“双规”前不久，还在“积极探索干部人事制度改革”，“严格对各级领导班子干部的考核、程序、范围、内容以及评定的标准”，要“使干部管理走向规范化和合理化”。在卖官过程中，张改萍并不总是“一言堂”，而是善于“运用”选人用人制度改革的“手段”。区纪委副书记陈某想当教育局长，借了30多万元送给张改萍。张改萍通过搞“民主推荐”，在民主推荐会及区常委会上带头投了陈某一票，最终让陈某如愿以偿。⑤
据调查，许多干部都这样认为，按现行体制，县(区)委书记的“集权程度”相当高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。由于书记一言九鼎，干部提拔中的组织考察、常委会、书记碰头会等程序看似“关卡重重”，其实最终体现的多是书记的“个人意志”。在这样一种高度集权的体制下，就为县委书记岗位提供了腐败的空间。⑥
有关专家指出，真正滋生县委书记这一群体腐败的“黑色土壤”，是至今仍在延续自上而下的干部委任制度。多年来，对各级党委、政府主要领导的任命，一直采取的是自上而下的考察任免制，换届选举前将拟任命的干部委派下去，组织部门还要出面做代表的工作，保证其当选。尽管也走了考察、评议、选举等程序，但党员代表或人民代表对其任免没有实质性的决定权。为了树立上级组织的权威性，上级党委经常在任期中对下级主要领导进行调整，这样做的结果是：官员只对上负责，只要做出让上级看得见的政绩，把上级主要领导巴结好、收买好，就可以继续升官。于是卖官鬻爵的土壤就产生了，“他卖官敛财、我送钱升官”的潜规则就形成了。⑦
对县委书记的权力严加监督制约，将干部任用置于阳光之下，从体制上、机制上遏制用人腐败，无疑是一个完全正确的大方向，是减少乃至杜绝类似现象的根本出路。不过，无论从理论上还是这些年来大量的实践看，这种把所有希望都倾注在制度约束上的思路，笔者总觉得它还缺点儿什么，⑧ 还缺点什么呢？这就是动力。动力从哪里来？动力来自于竞争。西方一些国家由于有在野党的有力的竞争、有力的监督，从而推动了整个社会的监督，实现了对统治者的驯服，领导人很少有以权谋私的行为。试想在西方国家如果规定在野党永远是在野党，永远没有上台的机会，将会是什么样子？媒体监督就会有后顾之忧。我国的社会主义性质和我国是一个后起的大国的国情决定了我国不能搞多党制，必须由共产党领导。解铃还须系铃人，我国没有在野党、反对党（台湾地区另当别论），执政党的监督主要靠党内监督。只有党内监督得八九不离十了，才能发挥权力机关、监督机关、司法机关、新闻媒体、各参政党及广大人民群众的进一步监督的作用。我们党内的监督机关——纪委除了要向产生它的党的代表大会负责外，要实行垂直领导，独立行使监督职能。对举报担任县委常委以下职务的人，由县纪委受理；对举报担任县委常委及县纪委书记副书记的，由上一级纪委受理。对处理结果如有不同意见的，可上诉到上一级纪委。有人担心这样纪委书记会坐大，这是多余的。因为纪委书记可以监督党委书记和其他党员干部，党委书记和其他党员干部也可以监督纪委书记。在中央一级，由中央纪律检查委员会向党的全国代表大会和中央委员会负责。我们在党内要引进竞争机制，这就是非政党性、非对抗性竞争。那我们以什么样的形式进行竞争呢？党委和纪委的关系不是执政党和在野党的关系，纪委不是在野党，而是党委和纪委的领导人之间要进行竞争，谁搞腐败谁下台。这是什么意思呢？就是说如果县委书记有腐败的行为，县纪委书记举报给上一级纪委，结果县委书记下台了，那就由县纪委书记来担任县委书记；排名在前的县委常委发现由县纪委书纪升任的县委书记也有腐败行为，举报给上级纪委，致使其下台了，也可以升任县委书记；而由县纪委第一副书记依次升任的县纪委书记发现新任县委书记......依次类推。把监督者的 利益与党的利益和人民的利益联系起来，这样就能调动其积极性，而且可以通过监督别人的弱点使以后自己的执政更成熟更完美，最终使执政和监政形成良性循环。这实际上是将落实问责制具体化，有奖励，有惩罚，以形成一个反腐败的内在机制，使反腐败自动化。在我国，“一把手”不是难以监督吗？我们的这一设计就是针对这一点的，就是专治“一把手”腐败的。在一个县里，县委书记廉洁了，看县长、县人大主任还敢腐败？再说，纪律检查委员会居高临下地监督就容易得多了。
那我们有了这种权力制衡机制，就万事大吉了吗？不！要真正实现它，还要有一个外部环境——就是要有广大人民群众的参与，如果没有社会参与，很容易发展为权力共谋关系。这种共谋关系通过其内部很难暴露，除非发生内讧。因此体制外的力量，即社会的发展和参与监督是制约体制内共谋关系的重要力量。因此，我们还要进一步引进激励机制，奖励有功人员。比如说，县政协主席举报县委书记立有重大功劳的，其继承顺序可前移一位{并对不举报的其他常委视具体情况给予批评教育、经济处罚、组织处理，情节严重的按有关规定给予相应的党纪、政纪处分}；县纪委第二副书记举报县纪委书记立有重大功劳的，可成为县纪委书记的第一继承人；第二副县长举报省政协副主席立有重大功劳的，可成为县长的第一继承人；对广大人民群众举报的，也要给其举报案值适当比例的奖励。这样就能激发广大干部群众反腐败的积极性，使腐败分子处于人民战争的汪洋大海之中，手莫伸，伸手必被捉，我国反腐败的形势就会很快有一个根本的好转。
有人担心这样会产生窝里斗，我们就是要这样的“窝里斗”，过去领导班子太“团结”了，保持一团和气，有了问题也不揭露，结果发展成为腐败窝案。再说我们只是在县级、省级采取这种方法(我们可在几个县先进行试点，行的话，可推广到全国所有的县，再到省)，上有党中央和中央纪委的统一领导，有什么问题翻不了天。
由于每个纪委委员任期满后都要通过重新选举产生，而选举的结果是很难相同的，这样就不会形成派别——动荡的根源。
有人要问，中央就永远是这样的领导体制了吗？不！等条件成熟了，中央纪律检查委员会仅向党的全国代表大会和中央委员会与中央纪律检查委员会联席会议（这也可由中央政治局常务委员与中纪委书记、副书记联席会议代替之）负责。由于中央委员比中纪委员人数多，故中央委员会的决议在联席会议上一般情况下都能得到通过，这样就保证了中央委员会的权威性；而如果中央委员会的决定有偏的话，在联席会议上通过重新票决，也能得以矫正，这就是民主的纠错功能。
①人民时评：如何治理“县委书记”这一腐败高发区
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刘以宾 |
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2007年12月12日00:35 来源：人民网
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国家级贫困县两任县委书记的腐败之路 |
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2006年02月19日 11:16 新华网 |
宾语郁娟
④
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"千万县令"动干部卖出百余顶乌纱 |
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宁夏网 WWW.NXNET.CN 发布时间: 2007-12-12 11:04:52 |
⑤ 权利异化下的“问题书记”
2006年10月18日09:12
作者:人民论坛记者 陶建群
⑥ 权利异化下的“问题书记”
2006年10月18日09:12
作者:人民论坛记者 陶建群
⑦ 权利异化下的“问题书记”
2006年10月18日09:12
作者:人民论坛记者 陶建群
⑧人民时评：如何治理“县委书记”这一腐败高发区
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刘以宾 |
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2007年12月12日00:35 来源：人民网
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曹许明
2010.9.17
2011.3.22
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