相对集中处罚权与管理权模式

　　相对集中处罚权制度，是城管执法产生的基础。但在现行行政管理体制下，通常仅集中处罚权，使管理权与处罚权分离。管理部门与执法部门之间职责不清，配合不力，甚至互相推诿，难以形成整体合力，影响城市管理的效率。为此，成都市城管执法局的相对集中处罚权与管理权模式，提供了一个新的思路和探索。

　　其一，相对集中处罚权。成都市城市管理局（市执法局）的原有执法职能，也只是处罚权，主要包括：市容环卫、园林绿化、市政管理、环境保护、规划管理、工商管理、卫生管理等7项处罚职能。现在另加两项处罚职权：城市房屋行政强制拆迁、犬只管理（部分）。

　　其二，相对集中处罚与管理权。2006年3月，成都市委、市政府又将原市容局和原市城市管理行政执法局的全部职能划入市城市管理局（市执法局）。将原市容局的市容环卫管理、垃圾处置管理、广告招牌管理、景观管理、城市照明管理和城市道路桥梁管养维护等审批管理职能全部划入市城市管理局（市执法局）。

　　城市中心城各区城管（执法）局也相继成立，实现了城市管理和城市管理行政执法职能的进一步整合，初步建立起行政许可权和行政处罚权相对集中，管理和执法既整合又分离，业务上统一指挥，层级管理，属地为主，使城市管理体制更加顺畅，工作责任更加明确，指挥协调更加有力，城市管理工作和执法工作互相配合、互为补充，城市管理效果大大提高。

　　其三，规划处罚权划转规划主管部门。规划处罚权，主要是违法建筑的处罚拆除权。过去，跟全国各地城管制度一样，这项职权是被集中到城管执法局的，但却存在一些问题：一是违法建筑的认定专业性很强，城管执法局不具备专业性条件；二是部分违法建筑有其复杂的历史成因，依靠城管部门来收集和明确这些历史材料较为困难；三是城管执法力量有限，拆违牵扯了大量精力，必然影响市容、环卫等方面的执法，不利于加强城市管理。2006年，成都市委、市政府将市一级的规划处罚权划转市规划部门行使，但区城管执法部门仍在行使规划处罚权。2010年市政府发文又将区级城管执法部门行使的规划处罚权划转规划部门行使。从根本上解决了规划执法体制不顺的问题，同时也使城管执法部门可以集中精力抓市容、环卫等方面的执法，保障城市整洁有序。

　　勤务区工作模式

　　行政执法勤务区工作模式，是将管辖区域划分成若干个具备行政执法职能的责任区域，在责任区域内以勤务区大队为基本执法单位，由城管执法人员全面履行各项城市管理职能。

　　沈阳市城市管理行政执法局对应街道办事处的管辖范围，共设置行政执法勤务区101个，配备执法人员694人，城管协勤人员2177人，其中执法人员数量占全市执法人员数量的70%。勤务区大队对执法人员实行定岗、定责，采取日常巡查和定点值守相结合的方式开展工作，与所在街道办事处、社区和公（治）安派出所建立协调联动机制，依法查处和制止本勤务区内涉及城市管理的违法、违规行为，并通过星级勤务区评定等措施对各勤务区履职情况进行考核。可见，勤务区工作模式的核心是执法工作责任制。

　　沈阳市城管执法的勤务区工作模式，其特点主要有三个方面：

　　其一，逐步实现城市管理由突击整治向长效管理转变。过去执法队伍分属不同的部门，分散执法，条块分割，很难进行经常性、全面性的执法活动，执法盲区、违章反弹现象时有发生。施行勤务区工作模式后，通过勤务区大队的日常性、全天候、全覆盖的执法巡查，及时对各类城市管理违法问题进行处理，有效地遏制了城市管理方面违法行为的发生，突破了过去“整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈。在全系统查处的违法违规案件当中，由勤务区办理的案件占90%以上，案件办理质量也明显提高。

　　其二，实现了由单一执法向综合执法转变。行政执法人员在勤务区内集中行使城市管理方面的行政执法职能，真正做到了区域性综合执法，从根本上解决了多年来行政执法中的多头执法、职责交叉、重复处罚和执法扰民的现象，提高了城市管理整体执法效能。在落实执法服务工作中，各勤务区充分发挥接触基层单位和市民群众最广泛、最直接的优势作用，与辖区内的街道办事处、社区、企业、学校、医院、沿街商户等普遍开展了共建活动，建立了良好的协作关系，执法服务水平显着提高，进一步改善了执法环境。

　　其三，划清了责任区域，明确了执法责任。通过实行勤务区的工作模式和责任追究制度，将各项执法工作的责任落实到勤务区大队，落实到具体的执法人员，充分调动了执法人员的工作积极性和主动性，有效地提高行政执法工作效率。结合阶段性执法工作特点和勤务区的自身实际，建立和完善了岗位责任、巡查转办、工作日志等多项工作制度。同时，科学安排工作时间和人员摆布，强化日常巡查和快速反应能力，保证发现问题及时处理。特别是在清理占道经营、露天烧烤等容易反弹的市容执法工作中，勤务区发挥了不可替代的重要作用。

　　结语

　　以上三种执法制度的探索和实践，都有可圈可点之处，也都有其合理性。符合行政管理改革和建设法治政府、服务型政府的方向和目标。当然，这种探索和实践还有待于进一步深入发展，有些问题还有待于研究，使之更加完善。