地方融资平台公司问题及早暴露是件好事
中国地方政府债务规模到底有多大？来源：中国经济周刊
中国地方政府债务规模究竟有多大？债务风险有多高？如何解决？
长期以来，由于我国财政体制的问题，大部分税收均被上缴中央，在发展地方经济时，一些地方政府在建设城市基础设施时往往面临着财力不足的困境。于是，地方政府通过向银行贷款等各种渠道组建起了投融资平台，以渡过资金不足的难关，地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。
地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。(根据国发〔2010〕19号文件定义）
财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔2010〕412号）进一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范。同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。
地方融资平台这种经营模式也是迫于当前的政绩考核指标和财税制度。自1994年的分税制改革后，地方税体系却迟迟不能成型，但又为了乌纱帽的考核“达标”，以及地方建设又面临巨额资金需求，于是很多地方政府只好以拼命借贷融资的方式来完成政绩。显然，要清理这样一个畸形的权力融资平台，关键要从根子上改变当前的政绩考核观和解决地方财政“寅吃卯粮”的问题，否则地方政府融资平台今天关张了，过一段时间另一种形式的融资平台又会出现。
国家审计署6月27日发布《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%。在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。以此计算，约40%的债务，需要地方政府用土地收入来偿还。审计报告也坦言，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。上述负债绝大部分是通过政府融资平台形成的，偿债资金的主要来源就是土地变现。一旦土地变现出现问题，偿债就会出现巨大的风险。
又据中国审计署6月底公布的数据，地方政府的债务总量达到10.7万亿元人民币——占2010年中国国内生产总值的约27%。由于国家审计署的数据以超过6500个政府支持的融资平台为基础（全国有1万多个这样的融资项目），因此地方政府实际的债务额更加庞大。中国人民银行6月初的报告估算，地方政府的债务总量达到14万亿人民币（大多数是欠银行的债务），比审计署的数据高出30%。
中国目前在法律上并没有赋予地方政府举债权，但实际上却存在着较为严重的基层债务问题。有数据显示，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增，为了改善地方基础设施，推动当地经济快速发展,利用外资和国债资金的规模成了评价地方政府政绩的重要指标。除了以上中央政府债务转化为地方政府债务的方式，中央财政对地方财政的项目贷款也是另一种地方负债的形式。地方金融风险在一定条件下会转化为财政债务风险。
地方政府融资平台的债务如何界定？2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号)即融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务；然而，在实际操作中，按照“项目是否为公益性及是否依靠财政性资金偿还”三分法仍然存在诸多模糊地带，这导致财政部、银监会和人民银行在统计口径上偏差较大。有报道称2008年底开始三大部委对地方融资平台都做过摸底，但关注点多有不一，“财政部更为关心地方政府的债务；银监会更关注地方政府的风险；人民银行则更关注总量的调控。”
问题是地方政府能否支付利息并偿还贷款。如果它们进行了可靠的基础设施投资，这些项目可以产生收入流，那么债务积累就不是一个问题。不幸的是，地方政府建设的大多数基础设施项目似乎都不是这样的。通常，这些项目都会大量举债，地方政府只投入少量成本，其余基本全部靠借贷。这就造成了巨大的债务偿还负担。
据悉，银监会已经通过内部渠道告知各银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”不动摇。这三条红线分别是：第一，严禁发放打捆贷款 ;第二，不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议;第三，对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。然而，媒体注意到银监会“三条红线”并未涉及“地方融资平台”抵押物或质押物变动问题，而这愈发成为衡量贷款风险大小的关键。
央行的调研结论还认为，政府投融资平台总体负债率较高，盈利能力较低，透明度较低，银行对平台及地方政府的整体债务水平难以准确评估，信贷资金监管难度较大，政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险。
目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融危机，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。
一是地方政府的债务风险已经大量积累。以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都不足，都容易酿成风险。这个问题的解决要牵涉到中央与地方事权划分等一系列尚在讨论的根本性问题。
二是债务风险已威协到地方政府的威信。金融机构作为经营机构，无论是国有的还是民营的，至少在理论上最终是可以破产的，而地方政府在中国是无法破产的。因此，地方政府债务问题解决起来更加复杂和困难。就金融机构而言，即使是国有金融机构，其对政府威信和社会稳定的影响也还是间接的，但就地方政府而言，其债务风险对于政府威信和社会稳定的影响则是直接的。
三是以往的“打捆贷款”，其项目和借款主体指向性不明确，没有具体的报表，贷款很难贷后跟踪，通过融资平台贷来的款容易被挪作他用。财政部对于违反《担保法》的一些地方政府信用担保贷款，一旦资金链出现问题、无法还贷时，地方政府的担保无效，也就意味着不良贷款该由银行全额埋单，中央财政拒绝埋单。这对商业银行来说是一个巨大的包袱，如果按照地方融资平台贷款担保只有50％和按20％的专项拨备比例来算，14家上市商业银行给地方融资平台2.68万亿元的贷款，在2010年商业银行将额外计提大约2679亿元拨备，这不但会影响商业银行的利润，也会让商业银行的拨备率等指标还原真实。但是，这个包袱是商业银行作茧自缚的结果，得自己去承担，但要吸取教训，在日后的经营过程中，放贷行为务必要坚持稳健经营、科学放贷的现代商业银行经营管理理念，切勿再被行政过度安排和盲目放贷。
有关调查表明，即便是东部发达地区，也有许多地方政府负债，严重者甚至资不抵债，陷入“破产”境地。一些地方政府因还不上债被告上法庭。实际上，地方政府负债逐渐由经济上的困难而影响到政治上的威信。所以，除了审计部门加强监督外，还必须通过民主监督的方式约束地方政府，让地方政府在决策的过程中充分听取民众的意见，尽可能地减少地方财政开支。
地方融资平台公司问题及早暴露引起中国高层的重视和注意：2011年7月6日国务院总理温家宝６日主持召开国务院常务会议，温总理指出，今年上半年审计署组织全国审计机关４万多人，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对涉及债务的地方政府７．９万多个相关部门单位、６５００多个融资平台公司、３７万多个项目、１８７万多笔债务进行了审计，摸清了省市县三级地方政府性债务的规模、结构、成因及偿债风险状况，做了非常扎实的基础工作。 会议指出，２０１０年度中央财政管理有明显改进，预算执行的严肃性和规范性进一步增强，但一些重大民生项目管理和财税、金融、投资等重点领域还存在一些问题，有的中央企业在重大决策、财务核算和内部控制方面还不够规范。多年形成的地方政府性债务规模较大，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。这些问题暴露了一些制度和管理上还存在漏洞，必须引起高度重视。会议要求认真做好整改工作，对发现的问题做到事事有回音、件件有落实。一要有效化解地方政府性债务风险。按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。继续抓紧清理规范融资平台公司。金融机构要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序。坚决禁止政府违规担保行为。同时要研究建立规范的地方政府举债融资机制。
地方融资平台公司问题及早暴露是件好事，一是有利于楼市调控，过去地方政府对楼市调控政策“消融”，这涉及土地财政，地方融资平台公司还贷相当一部分依靠土地增值，高房价下跌，土地增值无法实现，面临现金流断裂危险。土地财政要被迫转型其他产业发展；二是地方融资平台公司占有相当大的金融信贷资源，对中小企业、民营企业融资有挤出效应，地方融资平台公司问题的暴露对金融信贷结构调整起催化作用；三是地方融资平台公司问题的暴露引起决策层高度重视，对地方政府政绩考核将会重新审视，这一届政府把后两三届的土地、资金用光，没有考虑还贷问题，用几十年的财税都还不清贷款，有的省市政府主要官员公开宣称“谁从银行贷更多的款说明他更有能耐”，以贷款额度和增长率作为政绩；四是对地方融资平台公司的监管变成以法律为基础的治理结构，改变当前的政绩考核指标和财税制度，解决信贷结构问题。五是地方融资平台公司问题及早暴露是件好事，面对问题不回避，及早解决问题，把金融风险、财政风险消灭在萌芽状态。如果一味掩盖下去，一旦风险不可控，出现金融危机引发社会稳定则后果不堪设想！
蔡律 2011年7月9日